■张钦昱李思
建市40年来，深圳从南方的边陲小镇一跃成为中国最具活力的创新之城。阔步新时代，深圳力求建设成为中国特色社会主义先行示范区。在新兴产业蓬勃发展的背景下，深圳应当革新传统监管模式，践行审慎包容监管制度，打造最优营商环境，释放经济发展潜力。
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深圳产业创新呼唤审慎包容监管
2019年8月，《中共中央国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》（以下简称《意见》）发布，《意见》提出“要开展市场准入和监管体制机制改革试点，建立更具弹性的审慎包容监管制度”。拥抱新时代，深圳借深化改革的政策春风，继续敢闯敢试、敢为人先。深圳应当践行审慎包容监管策略，为优化营商环境提供肥沃的制度土壤。
（一）传统监管模式掣肘创新产业发展
创新深深烙印在深圳的血脉里。作为我国第一个经济特区、改革开放的窗口，深圳始终是我国城市产业创新的先行者。作为中国首个以城市为基本单元的国家自主创新示范区，深圳诞生了华为、腾讯、大疆等一批世界级创新标杆企业，成为全国最重要的高科技企业集聚地和创新基地。面对打造“先行示范区”的新征途，深圳需要秉持创新精神，致力成为竞争力影响力卓著的创新引领型全球城市。
新兴产业的健康发展受制于既有监管模式的内在弊端。过于注重事前预防潜在风险，监管部门常常通过加强政府的行政审批来提高市场准入门槛。这一举措能有效降低风险发生的可能性，但也将市场创新的可能性扼杀在摇篮之中，阻遏产业的创新发展。在企业运营和退出阶段，监管部门也会对新兴产业进行不当干预。例如，政府盲目制定产业政策、给予新兴产业优惠、给困难企业肆意“输血”，反倒造成新兴产业畸形发展。
（二）审慎包容监管释放制度供给红利
审慎包容监管是在提高对市场新兴事物突破式发展包容度的同时，坚守维护社会公共利益的底线，谨慎对待新兴事物发展过程中可能存在的潜在风险。相较于传统监管策略，审慎包容监管需要监管部门在监管手段的包容性和审慎性之间取得平衡。“包容性”监管体现在对于新事物，给予其充分发展的时间和空间，抱之以包容、观望的态度，降低市场准入门槛，鼓励创新产品进入市场，避免过度压制错失发展新产业的重要机遇；“审慎性”监管意味着给予新事物发展的自由空间但并非放纵其肆意“生长”，监管者要密切关注新事物发展的走向，当其发展的过程中出现行业乱象，必须及时加以规制。新兴事物具有超前性，要求监管者在鼓励市场创新的同时密切关注新兴产业的变化发展，强调对事中、事后有针对性弹性监管，推动“从处理具体事项的细则式管理转变为实现设置安全阀及红线的触发式管理”。审慎包容监管是政府在面对“一放就乱，一管就死”的监管僵局时做出的理性监管策略选择，以此取代行政不作为或是“一刀切”的错误应对方式。为打造创新产业成为新的经济增长点，深圳政府应借鉴审慎包容监管机制，包容对待、审慎处理，激发市场创新活力，释放经济发展的潜力。
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深圳践行审慎包容监管制度的战略构想
在深圳新兴产业蓬勃发展的时代背景下，践行审慎包容监管制度是大势所趋。为实现先进制度助推经济增长，有效释放市场活力和社会创造力的目标，政府部门应当结合深圳的实际状况，从法治政府建设、监管措施、系统化立法等方面入手，为践行审慎包容监管机制完成体系性建构。
首先，法治奠基，依法行政。《意见》赋予了深圳五大战略定位，其中一项就是法治城市示范。《意见》要求深圳“全面提升法治建设水平，用法治规范政府和市场边界，营造稳定公平透明、可预期的国际一流法治化营商环境。”厘清政府与市场的关系是市场规制理论的永恒命题，为最大限度地发挥市场自身的调节作用，政府干预市场要严格遵循干预有据原则、保证干预有度和实现干预有效。其次，弹性实施，灵活应对。《意见》指出“建立更具弹性的审慎包容监管制度”，“更”字彰显对深圳践行审慎包容监管制度变通性的更高要求。为克服以往“一刀切”式的懒政思维，深圳在践行审慎包容监管制度时，需要进一步完善监管框架，分类制定差异化的监管实施细则，建立标准指标与弹性监管相结合的监管制度，优化新兴产业风险防控体系。监管部门应当结合监管对象的具体特征，考虑不同新兴主体的不同特点，积极探索、划定应对不同类别事物的监管标准，实现对重点领域和创新领域的差异化监管。
最后，系统规划，放管结合。我国市场经济立法有很强的系统论诉求。在立法上，市场经济既要审视现有立法的不足之处，设计完善路径，又要高瞻远瞩，以系统论的视野放眼立法全过程，实现法律体系内部的协调与自洽。以往政府着重强调企业的准入监管，放松了对市场运营和退出的监管。如今应当改变监管策略，加强事中事后监管，树立“宽进严出”的监管理念。此外，为真正落实监管的“审慎性”，靠政府的单方发力难以奏效。要打破政府垄断监管权的局面，结合行业协会自律监管，构建上下合一的监管全布局。行业协会是市场经营者团结互助的一种组织形式，作为政府与企业之间的“第三极”，是解决“政府失灵”和“市场失灵”难题的有力抓手。行业协会要与政府进行良性互动，力争成为政府与企业之间的纽带，为市场活力添砖加瓦，为市场秩序保驾护航。
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深圳践行审慎包容监管的行动路径
借深圳建设中国特色社会主义先行示范区的政策利好，深圳应积极探索审慎包容监管的具体措施，对监管职能进行系统升级，打造更加开放自由的营商环境，创造更多可复制可推广的成功经验，服务粤港澳大湾区和全国发展大局，着力打造高质量发展高地。
深圳践行审慎包容监管应当以良法善治为前提。《意见》提出，“用足用好经济特区立法权，在遵循宪法和法律、行政法规基本原则前提下，允许深圳立足改革创新实践需要，根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定。”深圳作为经济特区，享有特区立法权。在不违反上位法的基础上，可以基于自身发展的特点和现实需求，学习借鉴域外先进的立法经验，有选择地引入到本地区的法制建设中。运用好经济特区立法权，以创制性立法为重点，探索出更多具有引领性的政策法规，逐步实现“管理型立法”向“服务型立法”转型，稳步提升经济领域的法治能力，为新业态新模式的健康发展保驾护航，为新兴产业的创新发展实现制度保障和法律助推，以优良的法治环境助推深圳实现优化营商环境的监管目标。
深圳践行审慎包容监管应当以激发市场活力为落脚点。监管的目的在于克服自由市场肆虐生长的弊端，而过新兴行业包容谨慎监管度的监管将阻碍市场创新的进程。激发市场主体的活力可以从以下两个方面入手。其一，深圳可以适当地减少市场准入负面清单项目，严格贯彻“清单之外不得另设门槛和隐性限制”的规定。负面清单制度划定了投资者禁止投资的范围，能够减少监管部门对市场准入的限制，充分彰显“法无禁止皆可为”的自由理念。在国家统一制定负面清单的基础上，深圳可以根据地区发展特色，作为发展先行的试点，进一步缩减市场准入负面清单的具体项目。其二，深圳可以有条件地引入“监管沙盒”制度，认真遵守“沙盒之内不得随意干预”的原则。“监管沙盒”是指相关企业可以在“沙盒”中测试创新性的产品、服务、商业模式和提供机制，而不会因从事所述活动而立即招致通常监管后果的一个“安全空间”，其基本宗旨是促进金融科技发展，特别是支持初创企业所进行的破坏性创新活动。目前，该制度在金融领域应用较广，深圳可以有条件地将其推广至新兴市场领域，建立健全创新产业“试错”机制，转“主动型监管”为“触发式监管”。
深圳践行审慎包容监管应当以创新监管技术为保障。《意见》提出，“推进‘数字政府’改革建设，实现主动、精准、整体式、智能化的政府管理和服务”。技术推动新兴市场发展，相应地，也要借技术变革之势，优化政府监管市场的方式。互联网经济由于辐射范围广、易复制、传播成本低且速度快等特点，传统的监管技术无法对违法违规行为进行有效规制，导致互联网产业领域乱象丛生，如不正当竞争、侵犯隐私等问题。基于对新兴产业领域“审慎监管”的要求，深圳应积极打造“数字化政府”，提升执法效率和基层监管执法能力。深圳践行审慎包容监管应当以企业发展不侵害社会公共利益为底线。《意见》提出，“改革完善公平竞争审查和公正监管制度，推进‘双随机、一公开’监管，推行信用监管改革，促进各类市场主体守法诚信经营。”维护社会公共利益是政府监管的最终目标，而新兴产业如数字经济利用互联网技术加剧信息不对称，对于社会公共利益带来了更大的风险。在审慎包容监管当中，“审慎”二字彰显了对新兴产业暗含风险的谨慎态度。创新产业的“不确定性”要求监管部门在降低其市场准入门槛的同时，通过企业的信用监管来加强对企业运营过程中的事中、事后监管，在执法检查中确保检查对象和检查人员的随机性，抽查情况及查处结果要及时、全面地向社会公开，在追求经济发展效率与维护市场安全之间取得平衡。行业协会作为政府与市场之间的桥梁，要积极发挥其内部监督职能，构建风险覆盖周延的监管体制，力求解决政府干预和市场调节“双失灵”的困境。
深圳走在产业创新的最前沿，积极推动产业创新促进经济发展。面对新的产业形态，监管者应抱以宽容大度的态度，采取周密而慎重的方式，包容创新的同时做到审慎对待创新带来的内在风险，实施审慎包容监管，促进政府职能转变，实现从“治理型政府”到“服务型政府”的转变。采取先“试点”后“推广”的改革路径是我国改革道路上的惯常做法，深圳将走好“特区先行，模范带领”的监管体制改革之路，积极探索，总结经验，将深圳发展的成功模式推广至全国。
（张钦昱：中国政法大学经济法研究所所长，副教授；李思：中国政法大学民商经济法学院硕士生）
