向上争取资金的投资项目审批方式容易陷入的若干误区
廖志添 罗小红
为了促进经济社会发展，国家采取了一系列“组合拳”，上级部门对基层单位给予财政支持，如中央预算内资金、国家抗疫专项债券、地方政府专项债券等。所谓地方政府专项债是指为筹集资金建设特定项目而发行的债券。地方政府专项债务的偿还往往以项目建成后获得的收益作为保障。根据有资金的项目，为了争取地方政府的专项债务，项目必须获得批准程序；换句话说，只有那些已经获得审批手续的项目，才能获得地方政府专项债的“入场券”。审批程序很多，既有发展改革、工业和信息化部或行业主管部门的审批程序，也有自然资源部门的规划选址、土地利用预审、生态环境保护部门的环境评估程序。以发展改革部门履行投资项目审批职责为例，以问题为导向，探讨向上争取资金的投资项目审批方式中容易陷入的一些误区，并按照“有则改，无则加勉”的原则进行比较，避免更多人少走弯路或不走弯路，进一步提高项目前期审批的工作效率。
一、现有投资项目审批方式
根据《国务院关于投资体制改革决定》(国发〔2004〕20号)的规定，对投资项目的审批方式进行了改革，即不论主体和资金来源均采用原审批制度，分别采用不同的主体和资金来源进行审批、核准或备案。之后，《企业投资项目核准和备案管理条例》(国务院令第673号)和《政府投资条例》(国务院令第712号)等配套法规相继出台，使发展改革部门在审批、备案投资项目时能够遵守法律法规。按照“有计划、有计划、有项目、有资金”的模式，在安排中央预算内或省级预算内项目财政支持时，只要项目符合上级投资补助方向，既可以采取审批制支持，也可以通过审批或备案的方式支持。可以说“条条大路通罗马”，不会因为项目审批方式的不同，上级安排资金支持时有所歧视。事实上，项目内土地要素聚集时也是如此，与发展改革部门对项目采取的审批(核准、备案)完全无关，必须严格执行相关规定。
二是项目审批容易陷入的一些误区
就我市而言，项目审批工作总体良好，申请人与行政一方形成合力，积极推进项目前期工作。但是根据各地的情况，很多地方的投资项目审批存在一些误区，我们应该引起重视。
误区一：只认换一个部门
项目审批部门很多，不止一个发改部门。很少有申请者对发展改革部门情有独钟。他们谈投资项目审批，认为是发改部门的事。以审批制度为例，《政府投资条例》第9条所指的“其他有关部门”:“……按照政府投资管理权限和规定程序，报投资主管部门或其他有关部门审批”说明，仍有许多部门拥有项目审批权，换句话说，发展改革部门并不是唯一的项目审批部门。《政府投资条例》的第10、11和12条中规定了类似的参考。如果项目审查和应用程序的权力
在实践中，有一些项目需要执行。因为地方政府缺乏资金，他们要求国有企业负责项目融资，加快建设。根据规定，此类项目应通过批准或备案的方式进行处理。这时，就有转弯的例子。有人以争取地方政府专项债务为由，要求遵循审批制度。如项目符合《政府投资条例》第三条：“政府投资资金应当投向社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域中不能有效配置市场资源的项目。审批部门按照审批制度办理项目手续就可以了；相反，当它是一个商业项目时，审批部门就很难了。以使用地方政府专项债券是政府投资项目为由，在很多人特别是地方政府领导的大力支持下，审批部门的压力倍增。显然，可以批准或备案，但必须通过审批制度办理手续。
误解3:一系列“匆忙”的循环
在投资项目工作常态化的地方或部门，当上级要求筛选上报项目时，家里没有慌乱，很容易找到项目储备充裕的项目。换句话说，这些地方或部门有相当多的项目已经办理了审批、核准或备案手续，即使上级没有资金支持，这些项目也是打算做的。甚至很多项目开工前都办理了各种手续，有的项目已经进入施工阶段。这些项目已经有了相关的手续，不需要改变已经完成的手续，即以寻求上级资金为由取消审批或备案手续，另起炉灶，以审批制的形式重新完成。相反，在平时没有准备的地方或部门，所有寻求上级资金的项目，难免会采用审批制的“一边倒”方式，会出现一系列的“匆忙”循环。
接到上级要求筛选提交项目时，“赶”汇报，“赶”安排会议。如果你不“迅速”报告，你肯定得不到当地政府
专项债。临时抱佛脚，一群人“赶紧”忙碌起来，“赶紧”学习文件，“赶紧”生成策划项目，“赶紧”要求土地、规划、环保部门特事特办出具前置手续，“赶紧”完成项目审批，“赶紧”上报项目材料……一系列“赶紧”看起来效率高，但是质量不敢恭维。为争取资金，个别政府部门“赶紧”出具手续时并给予申请人容缺审批，申请材料事后补交；即使提交申请材料，由于是在很短时间“赶紧”准备的，个别政府部门采取能过就过，根本没空或不敢把关，请专家评审更做不到了。此时，速度与质量矛盾显现，如此一系列“赶紧”的做法，哪怕是审批制也无法把关项目的质量，与备案制一样，申请人说什么就是什么。误区四：有钱没钱都很尴尬
种瓜得瓜、种豆得豆。上级在安排地方政府专项债时，“赶紧”上报的项目成功率是比较低的。如果没被选中，按照国务院《政府投资条例》等规定，各地在上报时必须通过全国统一的项目在线审批和监管平台给每个项目赋码即办理项目“身份证”，同时要把土地、规划、环保、发改等已办理的审批手续统一上传备查，并及时在各政府部门网站进行政务信息公开。由于没拿到地方政府专项债，此类项目有可能在一段的时间内被“冷冻”起来。放太久之后，待到真正要实施时，由于国家政策调整、标准提高、价格变化等原因，导致原先完成的项目审批手续过时了，此时必须重头再来。
如果项目侥幸被选中并安排资金扶持，极可能有“后遗症”。某项目在获地方政府专项债后发现建设内容漏项。上级安排资金补助时，强调严格按照上报时项目体现的标准、内容和规模、投资实施。此时，如果对漏项的建设内容不补，即使项目建成了也无法投入使用；如果补上了漏项，又面临着超建设内容、超标准、超投资等现象。两难之下，只好在抓紧实施的同时来个“亡羊补牢”，认真对照国家标准把原项目所有的漏项都找出来，生成策划一个新项目报批，最终是两个项目合并实施，才把漏项补上。少了不行、多了也不好，某交通项目是多报了建设内容和规模，报大建小、套取补助，严厉的问责来了。
误区五：项目调整不能任性
法律对缔结合同，规定了要约与承诺。完成各种审批手续并列入投资项目储备库的投资项目，这就是要约；上级对已完成各种审批手续后的投资项目，也就是比较确定和成熟的投资项目，上级对此类投资项目给予资金支持，要求严格按照提交的批文实施，这就是承诺。极个别聪明人采取“临时抱佛脚”方式，对准上级投资项目补助方向和标准，在短时间内生成策划项目并迅速完成各种审批手续。此类的投资项目，没有拿到上级资金支持还好；当争取到上级资金扶持后，就有麻烦问题产生。原来是匆匆忙忙生成策划和审批的投资项目来不及经过专家论证，存在着标准、内容、规模和投资等方面的瑕疵，此时就有着进退两难的尴尬。如果按照批文继续实施，也就是履行原合同的话，最终的标的物势必会有缺陷；如果不实施的话，就存在着违约现象，除了上级给予的资金扶持要无条件地全额返还外，相关部门和人员还要被问责。无奈之下，就想着对已获上级资金支持的投资项目办理调整和变更手续。履行合同，要变更要约，实际上就形成了新合同，此时要获得对方认可。极个别的聪明人就找到了项目原审批部门，没想到碰了个壁，理由是须先获得资金支持方的批准。国家发展和改革委第45号令《中央预算内投资补助和贴息项目管理办法》要求对获得上级资金的投资项目严格管理，在第十七条要求按照原批文实施的基础上，第十九条对确需调整变更的投资项目须由资金支持方批准，而在第二十六、二十七、二十八条则是问责惩处，《国家发展改革委关于规范中央预算内投资资金安排方式及项目管理的通知》（发改投资规[2020]518号）文也有类似规定，以上规定体现了与合同有关的要约、承诺以及变更、违约责任等法律内涵。
三、返朴归真是美好明天
为了向上争取资金，无论是什么投资项目、资金的来源如何，一味地找发改部门，一律要求采取审批制方式，表面看起来是一时的好，如此长期以来，就会造成乱象。一旦开展执法检查，对照《政府投资条例》《企业投资项目核准和备案管理条例》《中央预算内投资补助和贴息项目管理办法》等配套规定，就会形成穿帮的现象。透过现象看本质，上级安排资金扶持尤其是地方政府专项债，目的是拉动投资，通过政府投资拉动全社会投资，通过固定资产投资推进经济和社会的全面发展，以实现“六稳”和“六保”。实事求是、返朴归真，项目工作不能坐等，时机是给有准备者的，只有老老实实地把国家规定与本地实际相结合，不断地生成策划项目，不断推动项目报批，不断地聚集生产要素，不断地开工建设，不断地投产使用。如此有序滚动循环，才能实现全方位推动高质量发展超越，以实际行动贯彻落实党的十九届五中全会精神。
