近年来，政府支持社会资本提供养老服务的政策不断加强，强调要大力发展养老事业和产业，提高养老服务的有效供给和高端供给。

然而，根据笔者的实地调查，我国社会资本仍面临现实困境，如自身原因造成的运营障碍和外部环境影响造成的外部约束。

具体来说，主要有以下六种困境：

1.人员素质：急需提高

养老服务机构人才队伍建设存在诸多问题。根据国际惯例，老年护理人员与残疾和半残疾老年人的比例应为1: 3。笔者发现，K市有社会资本干预的养老机构中，养老工作者与老年人的比例明显失衡，一般为1: 5，有的为1:7；此外，老年护理专业人员严重短缺。老年护理员学历低的居多，85%以上是初中及以下学历，有职业资格证书的专业护理员很少。

按照《全国民政人才中长期发展规划(20102020年)》的要求，2020年计划培养600万专业护士。据统计，我国约有3700万残疾和半残疾老年人。如果按照1: 3的国际标准计算，大约需要1200万护理人员。但目前我国护理人员总数不足100万，人员缺口非常严重。

根据K市的调查，由于老年护理岗位的特殊性，老年护理人员在招聘护理人员时存在薪酬低、工作难度大、工作时间长、社会地位低、生活方式单调、缺乏人文关怀等诸多困难。且养老机构服务人员缺口较大，专业人才严重不足。

此外，笔者在由于养老护理员普遍文化水平不高，其自我维权意识淡漠，发现，很多私营养老机构不按劳动法用人，比如未给工作多年的护士缴纳社会保险，实行24小时工作制，这使得招聘“难找”的养老机构更加雪上加霜。

同时，这也给管理团队的建设带来了困难，对养老护理员不敢轻易指教K市一家养老机构的院长表示

在一个良性运行的养老服务机构中，面对老人的一线养老护理员起着至关重要的作用，一个状态很差的护理员的工作质量相应不会高，但当下无论是理论界还是实践界都对养老护理员的处境关注较少。

2.服务质量：令人堪忧

2017年12月29日相关部门颁布了《养老机构服务质量基本规范》(以下简称《规范》)，可见养老机构服务质量问题已经到了“伤筋动骨非治不可”的程度，社会资本参与的养老服务业更是如此。

按照《规范》，“老年人均居室内床位平均可使用面积不应低于6㎡，单人居室使用面积不低于10㎡”，笔者调查发现，能保证6㎡居住面积的民办养老机构微乎其微，普遍是房屋内部设施简陋，其他辅助设备几乎没有。

“民以食为天”，尽管规范对养老机构的膳食服务作了明确的规定，但是规范的标准往往被束之高阁，如K市S民营机构虽有厨师配置的“每周食谱”周五送至办公室，采购却由机构经营者W全权负责，W经常为了降低成本而擅自更换菜品，所以“每周食谱”仅仅是贴在墙上掩人耳目的“装饰品”，不但降低了老年人的伙食质量，而且给办公室的管理带来了不便。

美国现行的第三版MDS质量评价体系将情绪、精神等指标作为服务质量评估的重要指标，但S民营养老机构给晚上吵闹情绪不稳定的老人长期服用一些精神类药品(与家属沟通好的情况下)，这在一定程度上危害了老年人的健康，笔者在S养老机构实习不到三个月，平均每周都会有老人离世，院长也表示很无奈，“若不用药物，老人往往很亢奋，晚上乱跑，不但影响其他人休息，也容易发生危险”。

3.内部治理：简单粗放

《规范》明确要求所有养老服务机构必须建立基本的管理制度(财务、人力、安全、服务等)，但社会资本参与的养老服务业大多实行家庭式管理，管理方式简单粗放。

S机构虽然设立办公室，外聘院长、主任等，但办公室没有决策权，经营者T与其母W拥有绝对的管理权力，刚提到的采购问题就源于办公室决策权的缺失。家属缴费还采用线下现金缴纳，由W亲自收取，财务管理方式十分落后，W年岁已高，账务容易出现迷糊，而且现金缴费方式给老人家属带来了不必要的麻烦。

笔者观察到很多保健品推销员利用W老人年岁已高的弱点“送礼贿赂”，往往在老年人不明不白的情况下售卖非必要保健产品。

S机构缺乏明确的员工管理制度、时间管理制度、奖罚不明、激励导向偏离，在家庭式管理模式下，办公室管理人才流失频繁，许多社会资本介入的养老服务业都与现代组织结构和科学管理制度有一定的距离。

4.生存状态：步履维艰

“养老服务业由于自身的特殊性，往往需要投入的资金量大，但利润低且风险大，是典型微利行业”，社会资本参与的养老服务行业自身融资能力有限，内部资金短缺，周转困难，绝大多数养老机构的运营处于亏损状态。

2015年《中国养老机构发展研究报告》数据显示，收取入住费用是我国养老机构日常运营的主要来源，民办非企业机构收取的入住费用占全部资金来源的93.6%，盈利性的民办养老机构则完全依赖收取的入住费用。

养老服务业属于“高危”行业，跌倒、烫伤、摔伤、磕绊等意外事故极易发生，一旦处理不当，走法律程序，就会承担巨额赔偿。S机构的院长也表示“一场官司就会把养老院打关门”，同时也会损害机构的声誉，进而影响入住率。

民办养老机构的资金补贴经常落实困难，笔者在S机构时，负责人介绍说，政府的床位补贴已中断近半年，社会资本介入的养老行业往往是“叫好不叫座”。我国现有政策把在民政部门登记注册的养老服务业定性为非营利性福利事业，在资产和融资等上都有严格规定，影响了社会资本参与的动力。

5.政策支持：困难重重

尽管党的十九大、“十三五”规划以及各种政策文件都大力支持社会资本提供养老服务，但实践的过程却困难重重。

一是扶持政策准入门槛高。“门难进”是我们长期以来面临的问题，想要进入某个领域，就必须跨过重重门槛，“这些门槛包括:经济或技术方面的超高要求，漫长的流程，繁琐的审批手续，无期限的等待。”S机构正准备成立新护理院，笔者发现办公室所有人几乎天天在民政、卫生、社保、消防、公安等部门跑，且各部门互不隶属，标准不一，给社会资本介入的养老服务业带来了极大的不便。

二是用地难。这是制约社会资本进入养老服务领域的主要瓶颈，养老建设用地的规划指标有限，土地资源紧缺，增加了养老服务业的运营成本，使本系弱质性的养老服务业运行更为艰难。S机构经营者为获得房屋产权，花十几年的时间与各个部门“交涉”，近乎“倾家荡产”。

三是政策落实不够。国家对社会资本准入的养老服务业的基本态度是“重视有余而落实不足”，床位补贴、水电补贴等都是“空头支票”，因很多政策都是“中央出方向、省市出配套、地方出详则”，自上而下实施，而起直接作用的地方政府财力有限，使各种补贴政策落实困难。

6.社会信任：岌岌可危

我国的养老服务市场还面临着结构性失衡的问题，“排队等床位”和“空床闲置”状态同时存在，往往是公办养老机构“一床难求”，而民办养老机构“门可罗雀”。受数千年的传统家庭养老和计划经济时形成的“福利化养老”认识误区等的影响，大多数老年人的养老观念落后，“花钱买养老服务”的养老习惯尚未形成，一定程度影响了社会资本参与养老服务业的动力。

而且社会资本参与的养老服务业起步晚、宣传不到位、运营不成熟等也影响着我国老年群体的选择意愿。另外，因政府各种支持政策落实不到位，以追求利益为目的社会资本介入的养老服务业普遍收费高，使老年群体的实际支付能力减弱，有效需求降低，进而阻碍社会资本参与的养老服务业的健康运行。

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