创业投资基金管理办法 创业投资基金是什么

作者：陈思远

[前言]

4月16日，国家发改委在官网发布《关于对创业投资主体划型办法公开征求意见的公告》，首次明确了风险投资的标准、性质、定位和边界，预计将对当前的风险投资政策产生重大影响。在现行征求意见稿颁布《创业投资主体划型办法》(以下简称“创投新规”)的前提下，尝试就“创投新规”对现行创投政策(尤其是大家最关心的创投基金优惠政策)的影响进行初步探讨。

影响1:可能将统一现行各项创投政策所涉部门对创业投资的界定

从监管主体来看，广义的“风险投资基金”一般包括向国家发改委备案的风险投资企业和向中国科学技术基金会备案的风险投资基金；从各种风险投资政策的颁布主体来看，至少涉及到NDRC、证监会、财政部、国家税务总局、中国银行保险监督管理委员会等部委。为此，各种风险投资政策在把握风险投资标准上并不统一。

针对这一问题，NDRC在本《新风险投资条例》的起草说明中明确指出，“各方对风险投资的性质和战略定位认识不一，风险投资与私募股权投资、私募股权投资以及市场上其他私募股权基金的界限模糊，且.支持风险投资发展的针对性和有效性以及监管政策不足”，这似乎意味着对此《新风险投资条例》的统一认识。

同时，NDRC还在起草说明中强调，《风险投资新规》是由NDRC和相关部门共同起草的。先后两次征求相关部门意见，并委托中国科学技术基金会等三家行业协会广泛征求行业意见。也就是说，这一“风险投资新规”并非NDRC的表态，而是体现了各相关部门的共同意愿，其适用范围也不仅限于在NDRC注册的风险投资企业(至少NDRC本身是这么认为的)。相应的，《风险投资新规》明确指出，风险投资企业“包括基金型风险投资企业和非基金型风险投资企业”，似乎中国科学技术基金会备案的风险投资基金也包括在内。

由此可见，这一“风险投资新规”可能会统一现行风险投资政策所涉及的部门对风险投资的定义。

当然，目前只停留在“可能”的层面。现行的《创业投资企业管理暂行办法》(国家发展改革委令〔2005〕39号)当年颁布时也号称是十部委联合发布的，但现在的情况显然更“骨感”。有意思的是，在新旧政策衔接方面，《风险投资新规》的规定似乎很“有意思”，只规定了其内容和《创业投资企业管理暂行办法》

影响二：可能将改变部分现行政策将创投企业与创投基金区别对待的现状

如前所述，广义的“创投基金”一般包括在发改委备案的创业投资企业和在中基协备案的创业投资基金，而部分创投政策对二者并非一视同仁。比如，财建[2011]668号文、财建[2012]1111号文等政策支持中央财政资金（比如战略性新兴产业发展专项资金）通过与地方政府资金、社会资本共同发起设立创投基金或通过增资方式参与现有创投基金，但这里的创投基金仅限于在发改委备案的创投企业。又如，证监会关于首发企业中创业投资基金股东锁定期的优惠政策，仅适用于在中基协备案的创投基金。此外，即使政策本身并未作出区别对待的规定，但相关部门在政策执行过程中也可能出现偏差，比如笔者公司就曾经遇到，税务部门要求在申请创投税收优惠时必须提供在发改委备案的证明材料。

本次“创投新规”明确规定，创业投资企业“包括基金类创业投资企业和非基金类创业投资企业”，这有助于改变部分政策将创投企业与创投基金区别对待的情况。但遗憾的是，“创投新规”并未对上述基金类创业投资企业、非基金类创业投资企业的备案部门作出进一步的规定，这也为区别对待的继续存在留下了空间。

无论如何，“创投新规”还是为不同政策间标准的统一留下了接口。假如“创投新规”能够至少具备与“资管新规”类似的效力，则各相关部门均能认可创业投资企业包括基金类创业投资企业和非基金类创业投资企业，其中基金类创业投资企业包含在中基协备案的创业投资基金，从而在各自政策中统一使用“创业投资企业”这一概念，进而消除当前对创投企业和创投基金的区别对待。

影响三：提高创投企业的设立备案门槛

在创投企业的设立备案方面，相较于《创业投资企业管理暂行办法》，“创投新规”尽管仅对创投企业的名称和工商登记经营范围提出了新的要求，其他方面并无实质变化，但是，对于那些已在中基协备案为股权投资基金或创业投资基金，为享受某些优惠政策而向发改委申请备案为创业投资企业的基金而言，这显然进一步提高了备案门槛。

一方面，即使在中基协备案为创业投资基金，目前协会也并未强制要求基金名称必须包含“创业投资”字样，这也意味着在“创投新规”施行后，那些希望在发改委备案为创业投资企业的股权投资基金或创投基金可能需要改名。

另一方面，在中基协备案为创业投资基金，仅表明该基金主要向处于创业各阶段的未上市成长性企业进行股权投资，并不意味着该基金完全不能涉足创业投资以外的领域。比如，《上市公司重大资产重组管理办法（2020修正）》（证监会令第166号）明确规定“鼓励依法设立的......创业投资基金......参与上市公司并购重组”。相应的，中基协也并未强制要求创业投资基金的经营范围必须或只能使用“创业投资”字样。但是，如果“创投新规”要求创投企业的工商登记经营范围必须且只能使用“创业投资（限投资未上市企业）”等体现创业投资特点的字样，对于那些希望在发改委备案为创业投资企业的股权投资基金或创投基金而言，再涉足创投以外领域不仅违反创投企业监管规定，而且还将面临超范围经营的法律风险。

此外，如果“创投新规”真的能至少具备与“资管新规”类似的效力，则中基协可能也会按照“创投新规”相应调整创投基金的设立备案条件。

表1：创投企业（基金）设立备案条件对比表

影响四：加强创投企业投资运作限制

相较于《创业投资企业管理暂行办法》，“创投新规”对创投企业投资运作的限制明显更加严格。如果“创投新规”能够具备与“资管新规”类似的效力，这些更加严格的限制条件将逐步出现在各相关部门颁布的创投相关政策（尤其是优惠政策）中。一方面，如果那些为享受优惠政策而向发改委申请备案为创投企业的股权投资基金或创投基金在投资运作过程中无法满足这些限制条件，即使成功备案可能也无法享受相关优惠政策；另一方面，这些限制条件还可能直接影响证监会、中基协对股权投资基金/创投基金的监管规定或自律规则。比如，关于“投资资金不得用于收购与投资资金来源方具有直接关系者持有的股权”的规定，就可能深刻改变证监会、中基协对关联交易的相关规则。

表2：创投企业（基金）投资运作限制条件对比表