2018年，南京出台文件，提出在主城区打通跨行政区“断头路”，并公示“三年行动计划”，誓言到2020年“消灭”现有跨区域断头路。
近两年，本报记者走访现场发现，江宁与栖霞区交界处仍有多条“断头路”，仅有一条长约1公里的道路“在建”，其余“断头路”均无开工迹象。
南京这次跨区域“断头路”开放计划，恰逢南京“东进”的特殊时期，宣告着紫东(紫金山以东)地区的大规模开发。虽然南京市委、市政府主要领导多次表示要“打通破路”，但江宁区部分“破路”进展缓慢。对此，江宁官方解释称，部分道路通车计划仍停留在“永久基本农田”或“国家重点文物”等问题上，“建不建由我们决定”。
这让江宁区再次面临尴尬。虽然有客观因素，但十几个路段最多十年没有连通，江宁麒麟区的人还在等待官方的解决方案。
当你到达两个区的交界处时，你将被斩首
从地图上看，同一个灵山地区南北两侧的道路网截然不同。
北侧多为栖霞区，路网密集；南边大部分是江宁区，只有两条农村公路穿过，分别是颜夕线(明外廊)和七龙路。
南京江宁区与栖霞区交界处的“断头路”。网友整理
根据南京市江宁区官方内部断头路示意图，江宁与栖霞交界处只有十多条断头路。(红线是破路)，图片是翻拍。
这意味着从江宁麒麟区到栖霞区仙林大学城几乎没有直线可走，需要绕道而行。
随着2017年灵山地铁站的建成，麒麟区几个社区居民新的出行问题是，直线距离只有2公里的灵山地铁站，绕一个之字形步行需要半个多小时，经常因为堵车需要半个多小时。
这条县道原本是解放时期修建的，是一条宽度只有7米的乡村公路，是一条双向公路，但却是通往市区、连接南北的主干道。机动车和非机动车难以区分，因此交通事故频发。荔枝新闻曾报道“半年内发生三起重大车祸，直接前往南京东郊出行困难”，呼吁相关部门解决出行安全问题。
没有路。2018年初，仙林大学城管委会规划建设处的一位工程师在接受《现代快报》采访时表示，很多道路已经修到栖霞边界，但由于江宁“道路不通”，形成了一条断路。
他制作了《南京仙林新城导图》。根据2001年通过的《南京市城市总体规划》，仙林新城是南京三大新城之一。根据导图，包括贤银南路、汇通路、紫雪路，已经规划好了，横跨江宁、栖霞。然而，目前栖霞区只有部分得到修复。
“贤银南路是几年前建的，汇通路、灵山南路是2016年前后建的，紫雪路将建在与江宁的交界处。这些路还没有朝江宁方向开通。”以上工程师介绍。
沿着两区分界线由西南向东北行驶，《纸都》记者发现，至少有10条道路处于上述“断”状态，且多在分界线上。因为多年的破头，路的尽头被驾校包围。
金马路断了很多年了
比如东西方向的金马路，根据2005年谷歌地图显示，栖霞段已经接近完工。该报最近访问了紫金矿业，发现这条路在一个圆盘处被破坏，现在被用作卡车停车场，就在紫金矿业旁边
驾校。一丘之隔，则是江宁区麒麟街道。与金马路情况相似的，还有南北向的经天路、东西向的捷运大道（燕西线西侧-汇通路）（另称奔马路东延）。这三条路在南京市誓言打通的《三年行动计划》里均列为“启动”项，但从现场看，尚无施工迹象。
南北向的汇通路，规划跨栖霞、江宁两区，向南勾连宁杭公路，但2016年栖霞段修好后，江宁迟无动静，两区交界现场，如今可以看到一个印有“江宁交通建设集团”的蓝旗随风飘扬。
即便从地图上看，宽阔的汇通路，断头处仍显得十分突兀。
面对这一现状，江宁区城建局、江宁交通建设集团11月21日向澎湃新闻记者解释，这些道路推进缓慢，都有客观原因。
比如，汇通路南延（江宁方面称，东麒路北延）卡在了“国家重点文物”上。
东麒路北延于2009年立项，原计划2017年底完工，但据江宁交通建设集团总工办负责人向澎湃新闻记者表示，规划道路涉及国家重点文物“初宁陵石刻”，国家文物局2016年、2019年两次否定道路方案，致如今推进困难。
该负责人称，东麒路北延道路工程，2016年下半年才由市里移交给区交建集团，过去4年，因拆迁和周围线路调整优化，同样耽搁不少时间。
“目前已经具备进场施工条件，一旦考古结束，就可施工。”江宁交建集团表示，“早在2016年，包括招投标等道路建设手续都已完成，就只待考古通过。
《南京主城跨行政区断头路建设三年行动计划（2018—2020年）》的牵头单位，江宁区城乡建设局城建科一位工作人员同样表示，多条计划道路因触碰“永久基本农田”，近期几无可能推进。包括仅仅500米长的金马路（紫金驾校至燕西线）。
澎湃新闻统计发现，因涉及永久基本农田的断头路工程，约有5处。
不过，据江宁城建局介绍，除金马路（（紫金驾校东至燕西线）因存在较大建设难度，因而需要“进一步讨论建设必要性”外，其他涉及基本农田的道路工程在《三年行动计划》里被列为的原本就是“储备”项目，即“近期不具备实施条件”，如学子路南延、仙尧路南延等；而七香河东路、灵山北路和捷运大道（燕西线至汇通路）正常推进。
不可抗力的背后
涉及国家文物、永久基本农田、难以拆迁、涉及部队用地，道路建设上的四大“拦路虎”，无一例外，江宁这次都碰到了。虽有偶然因素，但多年来一些地方政府部门各自为政导致的管理缺失、建设缺位，是造成如今状况频仍的原因之一。
江宁麒麟片区拆迁负责方，麒麟街道村建办工作人员，向记者否认，修路缓慢部分系因拆迁困难导致，“拆迁钉子户根本不影响修路”，“可以边修边建”，至于其他问题“没办法回答”。
而困扰多条道路前景的“永久基本农田”，几年前也并非无解。
2016年江宁区开展永久基本农田划定工作，而大部分断头路在那之前就已形成，那么为何会有如此多的基本农田被划在了早已有之的道路规划内？
根据国土资源部《永久基本农田划定工作方案》，有关城市人民政府组织国土资源、农业、住建等相关部门开展城市周边现有耕地的调查核实，提出可划定为永久基本农田任务。对不能划定为永久基本农田的交通沿线耕地，可以向上级说明原因，举证申请调出。
然而，当时的南京市国土资源江宁分局2018年就此向市民回复称，永久基本农田方案申报前，未有相关部门提出金马路东延等断头路调出基本农田和修改土地利用规划的建议。永久基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用或者改变用地，因此市政道路占用的基本农田无法调整。
唯一的例外，是东麒路北延工程，由于早在2009年立项、建设单位明确，成为有相关部门举证建议、调出了永久基本农田的道路。
如今被困在“永久基本农田”的断头路工程，肇因多源自于此——虽早就呈现在规划图纸上，但实际主管部门似乎未能明确。
这些早就呈现在规划图纸上的道路，应归属于哪个部门负责？为何2016年国土部门发函询问时，没有部门举证建议？
2017年底，南京市江宁区交通局曾对一位因制作城东断头路密集带状分布卫星图而引发关注的市民作出回应，称将修建一条农路对接“金马路”，缓解出行需求。
不过，南京市江宁区交通局一位业务处室工作人员2019年11月21日向记者表示，市政道路应由城建局负责，交通局仅负责省道、干线和农村道路，2018年交通局出面提出“农路”方案，是因“那张卫星照片带来的舆论压力”，“当时很多部门好像都在管，但分不清楚具体是哪个部门”。
该工作人员表示，后来农路方案被否后，便再无部门出面。
南京市江宁区城乡建设局城建科一位工作人员同样也向记者否认了“管辖权”，他说，城建局过去仅负责江宁主城东山片区的市政道路建设，与栖霞相邻的麒麟片区市政道路不在其管辖范围内，也不清楚由谁管辖。
包括金马路在内的部分断头路，至此似乎陷入“无主”境地。
有市民提出，如今东麒路北延工程的“拦路虎”——“初宁陵石刻”，早在1988年，就被确立为国家重点文物。“这30年间，为何没有相关部门向国家文物局申报？为何要等到2016年才申报？”
“全市一盘棋，打通断头路”
在断头路问题的应对上，江宁区相关部门固然未能尽责，然而道路作为基础交通命脉，动辄数亿元的投资，也面临着一些行政区域各自为战的挑战。
长久以来，栖霞区和江宁区的重点发展方向并无交集。
21世纪初，地处南京主城北部的栖霞区，将重点发展方向放在如今坐落着南京大学、南京财经大学等12所高校所在的仙林大学城周边，南京城市总体规划确定的仙林副城中心一带。
而对于地域和财力均位南京各区榜首的江宁区，重点方向也并非与栖霞相接的东郊麒麟片区。
2019年8月，据一篇名为《江宁区区长严应骏——为紫东地区崛起扛起江宁担当》的南报网报道，区长严应骏表示，过去江宁区长期以来的重点方向是主城以南，沿着南京南站—百家湖—九龙湖—禄口机场这条“黄金轴线”一路向南发展，对紫东地区（江宁片）重视相对不够，尤其是紫东核心区域麒麟板块，地处城郊接合部，且多为拆迁和待拆迁区域，整个片区环境面貌还需要提升。
这种差异在两区交界处感受得尤为明显。从江宁区麒麟街道行驶至栖霞区仙林境内，窗外两边整洁干净的绿化带的出现，与之前刚经过的路段形成鲜明对比，这就很清晰地提示着外人，你已经行驶到栖霞区的境内。。
2019年4月，南京提出向东发展战略，成立实体化运作的紫东地区建设指挥部，紫东地区成为继河西、江北之后，南京又一重点发展的新区。
打通断头路，成为紫东地区融合发展首要关注。
事实上，南京市委书记张敬华和时任南京市长蓝绍敏曾多次在公开场合表态敦促打通“断头路”。
据南京日报报道，2018年3月1日全市城建城管工作动员大会上，首次提出将推进打通断头路专项计划，力争用三年左右时间消灭现有“断头路”。
当年8月，《南京主城跨行政区断头路建设三年行动计划（2018—2020年）》出台，南京明确各区政府及各功能板块为跨区断头路建设责任主体，断头路建设项目纳入市精细化建设管理推进办公室监督考核范围，这些无主的断头路迎来开建潮，江宁区城建局被确立为江宁境内断头路建设的牵头单位，统筹推进建设进度。
然而大半年过去，断头路打通计划进展迟缓。2019年4月26日，时任南京市长蓝绍敏走入江苏卫视《政风热线·市长热线》栏目时，节目重点提及原本计划2018年打通的汇通路、东麒路迟迟未通车。蓝绍敏承诺，将会专题会办这件事，让“三年行动计划”解决断头路的目标比较好的实现。
节目播出后两天，4月28日紫东地区发展动员大会上，江宁区宣布开工一条约1.1公—的“灵山北路东延”工程。这也是目前江宁-栖霞十余条断头路中现场看到唯一动工的一条。
2019年5月17日，在江苏省委常委、南京市委书记张敬华专题调研打通主城“断头路”工作一周后，南京市委机关党报南京日报发表评论文章《全市一盘棋，打通“断头路”》。文章尖锐地评论称，“断头路”，很多时候正是“断”在利益上。只有全市一盘棋，才能尽快打通“断头路”。
“痛则不通，通则不痛”，对于“断头路”，某些区可能自己缺乏痛感；但对于全市的交通运行来说，这些“断头路”就是无法忽略的痛点、堵点。这不是发扬“风格”的问题，而是相关板块心中有没有全市发展全局和大局的问题。"在这方面，局部利益理应也必须服从整体利益"。
