建设单位(也俗称业主)主要是负责项目投资、施工管理和竣工验收的组织机构。项目的投资主体是建设单位，投资过程往往伴随着融资。因此，建设单位的选择也直接影响项目的投融资方式。建设单位主体是事业单位还是企业，建设资金来源是财务安排还是自筹，项目设立方式是审批还是备案(或核准)，实践中仍存在诸多困惑。
一、目前基建项目前期立项存在的问题
1、立项主体和审批方式分不清
地方政府倾向于将基础设施项目的建设单位移交给地方平台公司，如图1所示，但许多项目是由行业主管部门发起的，如图2所示。企业还是事业单位应该是建设单位，似乎没有明确的说法，因为住建局的职责包括城市市政基础设施建设，行业平台公司的业务范围往往包括市政基础设施建设范围。
对于非营利性的基础设施项目，估计大多数人都认为应该采用审批制，因为只有政府(包括平台公司)有责任和义务投资基础设施。但是在实践中，也采用了备案制，如图1所示。应用项目编制法有错吗？看来我们也不能这么说。如果企业使用自有资金投资道路建设，不使用预算资金，也可以按照《企业投资项目核准与备案管理条例》采用备案制或审批制。比如园区内修建道路的受益者往往是园区的业主，企业也有足够的动力去修建。
针对影响国家安全、战略资源开发、社会影响重大的项目，制定了《企业投资项目核准目录》，采用了审批制。审批目录将根据国民经济宏观调控措施进行调整。实践中还发现，未列入审批目录的项目类型采用审批制，如图3所示。不知道是不是因为审批机制觉得既不采用审批制也不采用备案制不合适，而是妥协的结果。
2、政府投资和企业投资分不清
出现上述情况的根本原因应该是没有正确区分政府投资和企业投资。企业投资的建设单位主体只能是企业，而政府投资的建设单位主体可以是政府机构或企业。企业投资项目的立项方式是审批和备案，审批目录采用审批制，其他全部采用备案制，政府投资项目全部采用审批制。
但在实践中，企业投资项目和政府投资项目往往会混淆，尤其是平台公司作为建设单位成为干扰项目后。比如在实践中，平台公司作为建设单位利用自筹资金建设基础设施项目，往往被纳入政府投资项目范围。即使平台转型为市场化主体的呼声没有停止，但审批部门早已习惯于将平台公司视为政府的一个部门。
3、预算资金和企业资金分不清；
根据《政府投资条例》，使用预算资金的固定资产投资属于政府投资，政府投资项目包括直接预算安排和注资。投资补贴、贷款利息补贴等其他扶持政策可以是政府投资项目，也可以是企业投资项目。但在实践中，很多平台公司(包括不在平台目录但履行平台职能的地方国企)在项目成立时填写自筹资金，仍按审批制建立项目。这些平台公司的自筹资金是否等于财政预算资金，在自筹资金不足的情况下，财政资金是否意在兜底？如果平台公司的自筹资金和财政资金混为一谈，c平台有可能吗
以上分析的问题都是问题。这个练习中看似简单的问题怎么搞清楚？首先，我们必须在这几点上达成共识：1。“政治。”
府投资条例》中所讲的预算资金安排为直接预算安排，而不能进行无限制延伸；若进行延伸，只要企业具有政府业务的是否都有财政资金来源，是否都要纳入政府投资范围，答案必然是否定的；2、政府投资项目包括直接投资和资本金注入方式，直接投资就是预算安排后直接拨付到预算部门，资金本金注入就是预算安排后注资，并不存在通过平台公司筹资然后再通过其它通道给平台的情形，如果这样可行的话，那不就是违背政府通过企事业单位违规举债的规定了；3、平台公司不属于预算部门，按照财政预算的规定，除注资和具有合法有效的协议外，财政是不能向平台公司拨付资金的。因此，政府投资项目中的直接投资方式的资金只能够拨付到预算部门，那么此情形下的建设单位就是预算部门，而非平台公司，但平台公司可以通过代建方式参与项目建设管理；4、财政部的相关政策和《政府投资条例》都强调预算的约束作用，有多少钱做干多少事，显然把非盈利性的基建项目推给平台公司，都会打破这种约束；5、要平台公司市场化转型，除非那些平台公司受益的基础设施项目，否则，按照商业规则平台公司是不可能承建非盈利性的基建项目。在这几点共识的前提下，我理解的建设单位选择及立项方式应该按照以下方式。
为了图示简洁，省略了准经营性项目，准经营性项目视是否有财政预算安排可归类于非盈利性或经营性类别中。实践中出现前期立项的问题往往是因为把非盈利性项目交给企业自筹（短期内让企业自筹也改变不了性质）导致建设单位的主体和立项方式等出现千奇百怪的问题。
三、建设单位的选择及立项方式的建议
1、针对PPP项目的审批方式
财政要求项目采用PPP模式的前置条件是完成可行性研究报告，发改的要求是完成项目审批（或核准或备案），可研批复对应的是审批制，也就是政府投资项目，而核准制或备案制是针对企业投资项目，为了满足财政和发改的双“入库”要求，目前项目采用PPP模式的大多按照审批制立项。
2、对于企业自筹的非盈性项目按审批制立项
《政府投资条例》中明确非盈性项目以财政资金直接投资为主，而地方政府的基建任务重，财税收入来源少，财政资金没法安排那么基建项目，还没法真正意义上剥离平台公司，非盈性项目交由平台公司实施的情形也极为常见，这种情形下，虽然面上可以按照备案制立项，但建议按照实质重形式的原则按审批制立项,《江苏省政府投资管理办法》在最后就明确国有企业、融资平台实施的政府投资项目适用于该办法，除非那些具备商业逻辑的非盈性项目可按照备案制立项。
3、平台公司转型为代建单位
基建项目的建设周期长、涉及的到环节多，机关或事业单位往往不具备作为建设单位的能力，而平台公司往往在建设管理方面拥有大量的人才且与政府沟通顺畅，将平台公司转型为代建单位再适合不过了。
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