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【实务观点】
泾县人民政府在许可证到期前关停该厂，侵害了泾县金桥砂石场的信任和保护利益。虽然泾县金桥砂石场在本案中未要求赔偿其未到期的采砂许可证损失，但基于行政诉讼综合审查原则，本院认为泾县人民政府应当相应赔偿泾县金桥砂石场的采砂许可证损失。基于本案行政许可剩余期限等因素，泾县金桥砂石场采砂许可损失由我院以10万元/年的标准确定，按三年计算，合计损失30万元。
【案件简介】
缔约方：
原告泾县金桥砂石场。
被告泾县人民政府。
原告景县金桥砂石场起诉：
2010年1月27日，泾县金桥砂石场注册成立，经营者为张跃先，经营场所、范围、方式均由他人转让，也得到泾县水务局认可。2010年1月27日，泾县水务局为其办理了《安徽省河道采砂批准证》号，该证照下的采砂区域为泾川镇太美村清漪江新桥下游井忻州，有效期为2004年9月1日至2017年3月31日。2014年3月8日，泾县城市管理执法局向泾县金桥砂石场下达《限期拆除决定书》，要求其三日内拆除违章建筑。当天，泾县人民政府设立的泾县防汛抗旱水利建设指挥部也向其下达了《关于依法清除泾县青弋江新大桥下游右岸破石设备及相关附属设施的通知》，责令其在三日内自行清除阻水障碍物。2014年3月中旬，泾县人民政府组织泾县水务局等多部门联合执法，强行拆除泾县金桥砂石场办公楼、宿舍及机械设备，严重侵害其合法权益。要求：1。责令泾县人民政府赔偿其经济损失5，242，599.16元(机械设备损失4，882，239.16元，员工遣散费360，360元)。2.本案的诉讼费由泾县人民政府承担。
被告泾县人民政府的辩护理由：
一、泾县金桥砂场设置机械设备位置在河道管理范围内，严重影响防洪。《安徽省实施〈中华人民共和国河道管理条例〉办法》第23条规定：“有堤防的河流管理范围
围为两岸干堤之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区、两岸堤防及护堤地。无堤防的河道，其管理范围为历史最高洪水位或设计洪水位以内的区域。”案涉地点无堤防，根据《防洪标准GB50201-2014》《防洪标准GB50201-94》确定的河道管理范围为20-50年一遇的洪水位，结合青弋江干流矢量图划定的红线标准为临近案涉地点的泾县污水处理厂，故案涉泾县金桥沙石场机械设备架设地点在河道管理范围内。泾县金桥沙石场大量机械设备、堆放物、临时厂房等会增大河道糙率、缩小河道泄洪断面，影响防洪。二、泾县金桥沙石场架设的相关设施设备未依法取得批准或者许可。1.泾县金桥沙石场未经取水许可架设供水设备，违反了《安徽省实施〈中华人民共和国水法〉办法》第二十九条的规定。2.泾县金桥沙石场未经许可在河道范围内架设设施、设备，违反了《安徽省实施〈中华人民共和国防洪法〉办法》第十四条的规定。3.泾县金桥沙石场超许可范围采砂、未按照被许可的采砂作业方式采砂，违反了《安徽省河道采砂管理办法》第十八条的规定。4.泾县金桥沙石场未经水务部门批准在河道滩地设置堆砂场，违反了《安徽省河道采砂管理办法》第二十七条的规定。三、泾县金桥沙石场营业执照已过期，且未变更登记，系违法经营。四、泾县金桥沙石场相关机械设备系其自行拆卸后自行处置，与泾县人民政府没有关联，其诉请泾县人民政府赔偿没有法律依据。泾县金桥沙石场诉称的员工遣散费不属实，不能认定。五、本案对泾县金桥沙石场权利义务有影响的系泾县城市管理行政执法局作出的《限期拆除决定书》[泾城管（规划）限拆字〔2014〕55号]、泾县水务局作出的《责令停止水事违法行为通知书》（泾水责通字〔2014〕第12号）以及泾县防洪抗旱水利兴修指挥部作出的《关于依法清除泾县青弋江新大桥下游右岸破石设备及相关附属设施的通知》（防兴指[2014]1号），“拆除行为”只是对上述三份文件的执行，未对泾县金桥沙石场权利义务产生新的影响，故其若对上述三份文件不服，应当分别另行提起诉讼，不应当提起本案诉讼。请求：驳回泾县金桥沙石厂的诉讼请求。一审法院查明事实：
2010年2月1日，泾县金桥沙石场经营者张月仙与泾县新大桥砂石场经营者罗建明签订《安徽省泾县新大桥砂场转让协议》，张月仙在支付5559586.16元转让款后取得泾县新大桥砂石场的采砂权、砂场资产及全部股权，其中从泾县新大桥砂石场受让的机械设备价值共计5065086.16元。泾县金桥沙石场于2010年1月取得个体工商户营业执照，经营场所在泾县泾川镇太美村青弋江新大桥下游井北江心洲，营业执照载明的经营方式为链斗式挖砂开采、销售。2010年1月27日，泾县水务局为泾县金桥沙石场颁发河道采砂批准证，注明有效期自2004年9月1日至2017年3月31日。2012年10月17日，泾县林业局作出《关于泾县金桥沙石场砂石堆放项目临时使用林地的批复》（林资〔2012〕209号），批准同意泾县金桥沙石场临时占用泾县千亩园苗圃国有林地共1.4167公顷，自2012年10月10日起，临时占用期限不超过两年。2014年3月8日，泾县城市管理行政执法局作出限期拆除决定，限期泾县金桥沙石场于2014年3月11日之前自行拆除其所建设的位于泾县泾川镇太美村青弋江新大桥下游井北江心洲525.93平方米的砖木建筑物。2014年3月8日，泾县防洪抗旱水利兴修指挥部作出防兴指[2014]1号《关于依法清除泾县青弋江新大桥下游右岸破石设备及相关附属设施的通知》，并于当日送达泾县金桥沙石场，内容为：“张月仙（泾县金桥沙石场），经查明，你单位在泾县青弋江新大桥下游右岸占用堤岸、河道所建破石设备及相关附属设施，未经河道主管机关审查批准，属河道管理范围内的阻水障碍物。根据《中华人民共和国防洪法》第四十二条，通知如下：一、按照‘谁设障、谁清障’的原则，你单位在该处所建破石设备需在接到本通知之日起三日内，自行妥善迁移，并将超出河下游右岸岸线的相关附属设施完全清除。二、逾期不清除的，泾县防汛抗旱水利兴修指挥部将组织强行拆除。”2014年3月12日，泾县水务局作出责令停止水事违法行为通知，责令泾县金桥沙石场立即停止在青弋江千亩园苗圃河滩地架设河卵石破碎设备、超范围采砂的行为，听候处置。2014年3月12日，泾县人民政府组织相关职能部门对泾县金桥沙石场的机械设备、建筑物予以强制清除。2014年3月18日，泾县金桥沙石场将其机械设备以190万元的价格转让给案外人肖明发。泾县金桥沙石场认为泾县人民政府的清除行为致使其产生机械设备及员工遣散费损失，提起本案诉讼。
另查明，泾县金桥沙石场对泾县人民政府的前述强制清除行为不服，提起行政诉讼，本院作出(2017)皖18行初17号行政判决，认为泾县人民政府在强制清除行为发生前，未履行催告程序，违反了《中华人民共和国行政强制法》第四条、第三十五条的规定，故判决确认泾县人民政府于2014年3月12日对泾县金桥沙石场实施的强制拆除行为违法，该判决已发生法律效力。
一审法院观点：
《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”
1.关于机械设备损失。本院认为，虽然泾县金桥沙石场相关机械设备由其自行处置，但结合泾县城市管理行政执法局下达的案涉限期拆除决定、泾县水务局下达的案涉责令停止水事违法行为通知、泾县防洪抗旱水利兴修指挥部下达的案涉要求清除破石设备及相关附属设施的通知，以及泾县人民政府对泾县金桥沙石场采砂设备实施的强制清除行为来看，实际上均是泾县人民政府为关停泾县金桥沙石场的经营所为，故泾县人民政府对泾县金桥沙石场处置机械设备所造成的损失具有相应的赔偿责任。据查，2010年2月泾县金桥沙石场与泾县新大桥砂石场签订的《安徽省泾县新大桥砂场转让协议》中的机械设备转让价款5065086.16元，即使考虑机械设备的使用折旧，泾县金桥沙石场于2014年3月以190万元处置机械设备的价格也明显低于市场价格，该项损失系政府关停行为所造成，属于行政赔偿的范畴，故本院以190万元为基数，按照10%的比例酌定泾县人民政府应赔偿泾县金桥砂石场机械设备损失为19万元。
2.关于采砂许可损失。案涉河道采砂批准证系泾县水务局向泾县金桥沙石场颁发的有效许可证件，该许可期限自2004年9月1日至2017年3月31日（按发证日期起算实际为2010年1月27日至2017年3月31日），泾县金桥沙石场基于对上述许可的信赖，投入了大量的生产设备及设施。泾县人民政府在许可未到期时即关停该厂的行为，侵害了泾县金桥沙石场的信赖保护利益。虽然泾县金桥沙石场在本案中未请求对其未到期的采砂许可损失予以赔偿，但基于行政诉讼的全面审查原则，本院认为，泾县人民政府应对泾县金桥沙石场的采砂许可损失给予相应的赔偿。综合本案行政许可剩余期限等因素，对于泾县金桥沙石场的采砂许可损失，本院酌定以10万元/年的标准，按照三年计算，此项损失共计30万元。
3.关于员工遣散费。因泾县金桥沙石场向本院提举的《泾县金桥沙石场员工遣散补偿款协议书》《泾县金桥沙石场员工遣散名单》，泾县人民政府对其真实性并不认可，且泾县金桥沙石场未提供相应的用工合同等证据证明用工关系是否真实存在，亦未提供遣散费支付凭证等其他证据予以佐证，故泾县金桥沙石场提举的证据不能证明其诉称的员工遣散费真实发生，本院对此不予支持。
一审法院裁判结果：
依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第九条第一款之规定，判决如下：被告泾县人民政府于本判决生效之日起六十日内向原告泾县金桥沙石场赔偿机械设备损失、采砂许可损失共计49万元。
二审法院观点：
第一、本案应先解决泾县政府是否应当承担赔偿责任的问题。
根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。行政赔偿属于国家赔偿的范畴，依照上述法律规定，赔偿的前提是受害人的合法权益遭受损失。如果是非法利益受损，则不应得到行政赔偿。本案中，确定泾县政府应否予以赔偿的前提，是泾县金桥沙石场在案涉地点架设相关机械设备被拆除，其合法权益是否受到损失。
首先，泾县水务局颁发给泾县金桥沙石场的《安徽省河道采砂批准证》载明，采砂区、作业方式，同时注明有效期自2004年9月1日至2017年3月31日，故2014年3月12日，泾县政府组织相关职能部门对泾县金桥沙石场的机械设备、建筑物予以强制清除时，该沙石场尚在有效经营期限内。根据泾县政府一审庭后提交的泾县水务局2016年1月29日《关于泾县河道采砂企业关闭有关情况的报告》，关停采砂企业26家、取缔非法采砂企业14家。在关停的26家采砂企业中，泾县金桥沙石场是属于“责令未到合同出让采砂期限停产整顿”的企业，而不是被取缔非法采砂企业。故泾县金桥沙石场的经营是有合法依据的。
其次，泾县金桥沙石场提供了2009年2月19日泾县水务局《关于新大桥砂石场调整堆砂码头的批复》，认为该批复可以视为同意该砂场对河卵石破碎综合利用。但2010年1月27日泾县水务局颁发给泾县金桥沙石场的《安徽省河道采砂批准证》载明采砂区及作业方式（链斗式挖砂船），该证还注明：持证人需变更采砂作业范围和方式时，应事先提出申请，经发证机关批准同意后方可变更。同时泾县金桥沙石场的个体工商户营业执照，亦载明经营方式为链斗式挖砂开采、销售，以及泾县金桥沙石场提供《泾县河道疏浚合同》《补充协议》等证据，均不能证明泾县金桥沙石场改变作业方式，对河卵石破碎综合利用，是经过泾县水务局同意的。由于链斗式挖砂方式，不需要架设相关机械设备，故泾县金桥沙石场的经营活动亦有不合法之处。
综上，泾县政府对该沙石场的合法利益损失部分应承担相应的赔偿责任。
第二、关于损失的赔偿问题，即泾县政府应当承担的具体赔偿责任。
首先，关于机械设备损失的赔偿。泾县水务局《关于泾县河道采砂企业关闭有关情况的报告》也认为，如泾县金桥沙石场因关停企业受到的影响和损失大，且因距合同到期时间长，设备拆除损失很大。同时对采砂企业关闭后的处理提出了建议，对未到合同出让采砂期限的企业责令停产造成的损失进行核算，根据各企业具体情况进行处置，并适当给予补偿或赔偿。对采砂权出让金和转让费损失补偿，从企业缴纳的采砂权出让款中，按月度计算退还部分采砂权出让款，并附《泾县河道采砂企业关闭情况表》，其中亦有泾县金桥沙石场的情况。该报告亦认可拆除设备的损失以及采砂权出让金和转让费损失。根据前述分析，对于泾县金桥沙石场进行链斗式挖砂方式所需机器设备的损失，泾县政府应当予以赔偿，以破碎方式对于所需机器设备的损失，本院不予支持。（具体机械设备的情况可以泾县金桥沙石场与肖明发确定的《机械、设备买卖协议书》所附《转让机械设备移交清单》为参考）。一审对机械设备的赔偿，以190万元为基数，按照10%的比例，酌定机械设备损失为19万元，并无不当。
其次，关于采砂许可损失。上诉人泾县政府认为一审法院有违行政诉讼审查原则，连被上诉人未提出的采砂许可损失赔偿请求也代为支持的上诉理由，经审查认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，人民法院对行政行为给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。一审法院根据泾县政府的违法强制拆除行为，给泾县金桥沙石场合法权益遭受的损失，综合全案证据确定赔偿数额，符合法律规定。同时，对于上诉人泾县政府认为一审法院混淆拆除行为与关停行为的上诉理由，经审查认为，不论泾县金桥沙石场主张的强制拆除行为，还是一审认定的关停行为，由于泾县政府组织的强制拆除行为，使企业事实上处于关闭状态，泾县水务局《关于泾县河道采砂企业关闭有关情况的报告》亦有认定。对于该部分损失一审予以审查，并酌定赔偿30万元，并无不当。
再次，对于员工遣散费，由于泾县金桥沙石场提供的证据不能证明员工遣散费真实发生，本院亦不予支持。
二审法院裁判结果：
一审判决结果正确，依法应予维持。上诉人泾县政府的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。
