土地是民生之本、财富之源、发展之本。人们对土地的依恋是一种永远不能失去的情结。但就深圳而言，经过两次土地征收流转，成为全国第一个没有农村建制的城市，名义上没有原有的村集体土地。在粤港澳大湾区和中国特色社会主义先行示范区的背景下，滨海新城深圳如何打破土地紧张的瓶颈？
转折点发生在2018年5月。深圳市规划和国土资源委员会与深圳市龙岗区政府签署规划土地管理改革与实践合作框架协议，推动了规划土地管理改革与地方发展的“双推进”，使深圳规划土地改革向“深水区”“硬骨头区”迈出坚实一步。
在业内人士看来，龙岗区把握深圳存量开发现阶段城市土地和建设空间供给侧面临的难题，充分发挥规划国土部门和区政府在规划建设管理方面的双重优势，有助于龙岗打破土地紧张的发展瓶颈，释放潜在的土地空间优势，为深化深圳规划和土地改革实践提供“龙岗探索”。
直面现实需求，探索规划国土新机制
回顾过去40年，深圳在不到2000平方公里的土地上取得了城市建设的辉煌成就，但也较早遇到了土地资源紧张的问题。
当时深圳城中村土地约400平方公里，存在景观差、基础设施匮乏、土地权属混乱、功能不清等特点。其特点是产业发展同质化、空间布局分散化、土地集约利用程度低，与其所处位置的土地实际价值相差甚远。这些土地面临着“政府不能用、社区不能用好、市场不能用好”的困境。
作为深圳第二大用地区的龙岗区，在发展过程中一直面临着土地资源紧张、发展空间不足等困难，尤其是大面积工业用地有限，使得很多优质项目难以落地。
很多时候，机会总是在困难中诞生。这虽然造成了土地资产的沉淀和浪费，但只要实施精准，必然会成为挖掘现有土地潜力的重点。为更好地将龙岗区建设成为深圳东部中心，充分发挥区域辐射作用，迫切需要以龙岗区为试点，开展委区合作，推进现行部分规划用地管理的改革与实践，探索适应龙岗区发展实际的规划用地工作新机制。
2020深圳龙岗区
2018年，龙岗区与市规划国土资源委签订《规划土地管理改革与实践合作框架协议》，率先在深圳实现委区合作。双方将在城市规划设计、土地管理、土地整备、违法建设查处、生态线路治理、乡村综合体建设等方面加强合作，探索机制创新，促进共同发展。
新城规划建筑设计院常务副院长肖靖宇认为，土地管理改革立足于解决城区实际发展问题，探索应对市场需求、强化民生服务保障、有效保障民生领域供给的途径，进一步对土地规划部门实行“简政提效”“权责统一”，全面提升自身管理效能。土地管理与项目实施的权责充分衔接，使规划决策更贴近实际，凸显服务型政府的特征。在强区放权的背景下，这一改革拉近了规划管理与基层建设者的距离，更有利于直面矛盾
但根据《土地整备利益统筹项目试点办法（试行）》的相关政策，只有原村集体经济组织及其成员实际控制的土地，才能纳入利益统筹下的土地编制范围。在实际工作过程中，经常会出现国有土地已经出让、土地已经出让等历史问题。项目范围内，难以形成连片规模开发用地。
2018年，《规划与土地管理改革与实践合作框架协议》同意按照“区域统筹”模式，将项目规划研究范围扩大至道路、山川等边境城市功能单元，探索“统一规划、政策联动、主体协调、分步实施”的新模式。框架协议的实施也将为更多地区的土地规划带来好消息。
龙岗区上京片
区土地整备规划就是一个成功案例。当地根据“框架协议”系统考虑到了整体规划与统筹开发实施安排，统一规划、综合施策，分主体协同实施。经过政府部门及相关社会单位的共同努力，上井片区完成了公配设施、生态清退与违建管控，改善了城市基础设施与城市面貌，有效盘活潜力用地，为政府收储了成片的潜力产业用地空间；在改善民生上，落实了九年一贯制学校、文体活动中心、公园等公配设施，以及政府安置房或人才房；在城市交通建设上，落实了蛇岭大道南段、龙沛路西段等城市干道，新井路等城市支路的建设，对片区土地价值和空间环境品质的提升意义重大，也是对探索土地整备实施新模式的积极实践。
仙田外国语学校
仙田外国语学校
细化需求聚焦关切，持续增进民生福祉
“当前，这种委、区合作非常有必要。”深圳市规划国土发展研究中心副总规划师王承旭这样说。为了增强百姓幸福感，给人民生活带来更多便利，经过各方积极协调配合，目前已完成了龙岗区教育、医疗、文体等10大类1430块公共基础设施梳理整合工作，加快市政交通设施规划建设。
多年来，由于龙岗区人口快速增长带来学位供需矛盾突出，局部片区义务教育学位供给十分紧张，尤其是公办学位供给，年年群众上访现象普遍。教育部门在学校建设推进过程中，存在项目需求及土地空间供给匹配难问题，往往有项目立项但无对应教育用地供应；另外，缺乏对学位需求的长远预测，学校建设常常滞后于片区人口需求。
针对如何实现土地供给与教育设施需求匹配，如何针对紧缺的教育设施做好提前谋划工作，如何打通项目生成到建设全流程中各部门之间的衔接，龙岗区优先开展了教育设施梳理及实施路径研究。
这其中，以深圳市仙田外国语学校最为典型。仙田外国语学校所在地区位于龙岗街道盐龙大道与仙田路交汇处东侧，用地面积3.8公顷，周边规划居住用地分布密集。
由于周边学位供给相对富余，项目前期对接过程中该片区暂未出现由于教育资源紧张带来的上访问题，但是通过对该片区人口预测分析，仍存在较大的供需矛盾隐患；且片区内有具备条件的可开发建设教育用地，为提前谋划解决学位问题，龙岗规资局提出该项目用地条件成熟、未来需求量大，建议纳入近期重点推进项目。
在明确用地之后积极协调区教育局向发改部门申请立项，实现了从“项目等地”向“地等项目”的转变。该项目用地自2017年8月通过全面梳理提出，到2018年10月核发完工程规划许可证，再到2019年9月正式开学，手续办理和建设工程同步开展。该校建成后，周边居住小区也陆陆续续开工，提前解决了可能因学位紧缺而上访的问题，体现了提前谋划的重要性。
此外，还有百鸽笼九年一贯制学校、丹竹头九年一贯制学校、龙岗区耳鼻喉医院迁址重建等针对教育、医疗以及文体方面的规划整备也正在按照“预选址、预调整、预征拆、预协调、预生成”的理念持续推进中，持续发力增强人民满足感、幸福感。
在“委、区合作”框架协议分区规划指导下，龙岗践行“大统筹”理念，统一规划、政策联动、主体协同、分步实施，重点对片区统筹、城市更新等二次开发手段的管控，平衡不同土地主体的权益使项目落地，通过更新、整备等多种政策手段，为深圳乃至是全国的土地管理制度树立标杆。（文/丛芳瑶 田喜 杜伟鑫 图片由龙岗区提供）
