“一些地方政府专项债券项目的预期回报被过分夸大，回报是根据回报覆盖本金和利息的多少倍编造的。过去几年，还利息就好了。但是，当以后需要偿还本息时，如果项目没有那么多收入，就有还款的风险。当地政府只能依靠卖地而不交钱。”一位地方发展和改革官员告诉第一财经记者。
地方政府筹集资金的唯一合法手段是发行地方政府债券。为满足地方融资需求，近年来地方政府债券规模逐步扩大，特别是平衡项目收入和融资的地方政府专项债券(以下简称“专项债券”)发挥着越来越重要的作用。目前，地方政府正在加快申请2020年提前发放的专项债务额度。
关注地方债务的对外经济贸易大学毛杰教授告诉CBN，专项债务在稳定增长、弥补短板方面发挥了重要作用。但与此同时，为了争夺专项债指标，不少地方争相打包一些无法实现收入与融资平衡的专项债项目。对专项债项目的收益进行过度包装具有一定的普遍性。很多人担心专项债会沿袭城市投资债的老路，先借钱做项目，后还钱，增加了政府债务风险，需要警惕。
近期国务院常务会议要求，各地、各有关部门要加强专项债项目储备，项目必须盈利。对群众期盼、迟早要做的经济效益和社会效益明显的项目，要进行优化。同时，也要防止操之过急，保证项目建设的实际效果。
警惕部分专项债项目收益注水
今年，中国经济继续稳步发展，但下行压力加大。在2万亿元前所未有的减税降费下，为稳投资、补短板，今年地方政府专项债券发行规模较上年增加8000亿元，达到2.15万亿元。
目前，地方政府已基本完成发行专项债券任务，资金主要用于棚改、市政建设、铁路公路基础设施建设等保障性住房建设，积极推动扩大有效投资，发挥激发民间投资的作用，有利于经济平稳运行，进一步规范政府债务融资。
为进一步扩大有效投资，2020年国务院明确提前下达部分专项债务额度，市场预期达到1.29万亿元。目前，各地都在积极申请专项债项目。这些债券项目最明显的特点就是现金流收入稳定，现金流收入完全可以覆盖专项债券的偿债规模。
因此，专项债务项目是否有收益将成为问题的关键。2020年争专项债额度时，要警惕项目收益注水现象。
前述当地发改委官员对CBN表示，例如，对于在工业园区开发的专项债项目，需要编制项目预期收益与融资的平衡计划。由于收益无法确定，只能按照7年发债期编造，收益至少覆盖1.5倍本息。西部园区很难引进高科技企业，所以未来效益可能不好。前7年只还利息压力不大，但7年后需要还本息时，如果园区收不到钱，可能就要靠卖地还债了。
比如西部某偏远高速公路专项债项目的收入预测，20年高速公路通行费收入高达近百亿元，预期收入吓人。这个地区交通流量好的高速公路年收入只能达到3亿元左右，所以这个收入预计会有明显的水分。另一高速公路专项债务项目收费20
今年专项债券发行已基本完成，但也要警惕过去发生的债券发行资金躺在账户上白白失去利息的情况。不少省级审计部门发现，新发行的债券资金闲置，无法使用。
例如，广东省审计厅数据显示，截至2019年3月，市县财政部门或预算(项目)单位存放新增政府债券138.76亿元，未实际使用，约占2018年新增政府债券总额的10%。部分地区对发展的前瞻性、系统性推进不够，项目储备未提前做好准备，项目前期可研、规划布局等前期工作不扎实，导致资金结余闲置，项目建设滞后。
“一些特殊的债务项目，因为手续不规范，导致大量资金躺在账户上。”一位西部当地的金融官员告诉哥伦比亚广播公司。
胡恒松说，在东北等地区，一些专项债务都到账了，但由于天气寒冷，无法启动。部分专项债项目因申报时间仓促，部分已公开
工手续不齐全，资金到账上后也很难马上开工。这必然会造成利息损失。2018年地方政府债券平均发行利率为3.89%，假如地方发债筹资了1亿元却闲置一年，就要白白支付利息389万元。如果算上这1亿元存在银行有活期利息收入，损失也超过300万元。
前述国务院常务会议要求，今年限额内地方政府专项债券要确保9月底前全部发行完毕，10月底前全部拨付到项目上，督促各地尽快形成实物工作量。
财政部预算司巡视员王克冰曾告诉第一财经，2020年专项债将以资金绩效为导向，坚持形成有效投资，确保形成实物工作量。按照“资金跟项目走”的要求，重点向项目准备充分、已完成立项审批拆迁环评等各项手续和前期工作、今冬明春具备施工条件的地区倾斜。
全生命周期风险管理体系待建
上述发改人士认为，新一轮专项债申报中，国家发改委有着严苛的审核条件，比如专项债必须有收益，前期工作完备，并只允许申报政府投资项目。不过老实说，地方确实也存在为了完成申报任务，对项目尽调不够充分的情况。而且专项债项目绝大多数最终由地方城投公司去做，考核较少、资金使用效率并不高。
毛捷告诉第一财经，解决这一问题，需要建立一套让地方不敢造假的制度。首先，要加强专项债项目库储备，信息做到公开透明，并进行严格的第三方审核论证，将不合格的项目筛选出去。其次，要真正做到倒查责任，终身负责，未来专项债项目出现风险应该倒查到相关负责人，让地方官员不敢造假。最后，建立一套全流程绩效考核制度，落实到项目筛选、债券发行、资金使用、项目管理和还本付息、风险控制等各个环节，绩效考核好的地方可以给予更多发债额度等激励，反之予以相应惩罚。
王克冰表示，2020年提前下达的专项债，将以合格合规为重点，坚持项目合格合规。加强项目储备，必须要做好项目前期准备，履行各项审批程序，优选经济社会效益比较明显、群众期盼、迟早要干的项目，决不能一哄而上、“萝卜快了不洗泥”，确保项目建设取得实效。
“2020年提前下达的专项债券必须用于有收益的政府投资项目，融资规模与项目收益相平衡，聚焦地方政府早投晚投都要投的项目和补短板、强弱项的基础设施项目。优先考虑专项债券发行使用好的地区，重点支持财力好举债空间大的地区，对地方债务风险较高的地区少安排或不安排。”王克冰说。
西南交大政府债券法律与管理研究中心执行主任安新华认为，当前地方政府债券最大的风险在于项目运营收益不能偿付债券本息，而项目的建设运营能力直接决定了项目的收益实现，因此，对于地方政府债券的全生命周期风险管理除了持续动态的债券项目监督管理外，更重要的是推动地方政府公益性资产的运营能力提升，通过市场化、法治化方式吸收社会专业机构帮助地方政府提升专项债项目建设运营能力，从根本上改变当前地方政府公益性资产运营效率偏低与收益不足的问题。
为了控制专项债风险，目前财政部力推项目全生命周期风险管理，土地储备专项债券正在试点生命周期预算管理，目的在于规范土地储备项目预算管理，健全土地储备专项债券项目控制机制，有效防控专项债务风险，促进地方经济持续健康发展。
王克冰认为，应该围绕市场化导向，构建地方政府专项债券及项目全生命周期风险管理体系，具体包括：一是要坚持总量管理，保持地方专项债规模处于合理水平；二是要坚持举债与偿债能力相匹配，实现全生命周期管理；三是坚持硬化预算约束，实现专项债券的年度收支平衡；四是坚持项目与债券周期匹配，避免期限错配的风险。
青海省财政厅副厅长蔡强建议，目前专项债全生命周期管理缺乏完整的操作指引和比较全面的指导性文件，应健全现有的专项债券法律法规体系。并按照权责匹配的原则，厘清财政部门、行业主管部门、项目实施部门在风险预防、发现、处置和后续等操作环节的具体职责分工，提供可操作性较强的具体风险甄别方法和具体处置措施，督促各部门各司其职、各尽其责，为项目全生命周期风险管理提供操作指南。
另外，蔡强表示，重点加强债券发行前风险评估，坚决制止项目盲目上马。基层财政在建立政府债券储备项目库体系时，一定要对债券项目进行前置性调查、分析、研究，明确债券项目的公益性以及资金支出的资本性，从源头排查解决债券资金安排的风险隐患。
