作者：方军（司法部行政执法协调监督局一级巡视员）
行政规范性文件俗称“红头文件”。实践中，“红头文件”作为行政机关保障法律法规全面正确实施的重要手段，是行政机关依法履行职能的重要途径，是开展行政执法活动的重要依据，其作用不容小觑。但时有所闻，制度主体不清、议事规则不清、内容管控不严，导致滥发、乱刊甚至出现奇葩文件，成为影响党和政府依法治国、依法行政形象的重大痼疾。
“红头文件”要规范，规范化是解决“红头文件”问题的重点。所谓规范，体现在文件制定、管理、监督的全过程，其本质在于“有章可循、有章可循”六个字。没有规范性的支持和约束，“红头文件”很难以行政规范性文件的身份名副其实。
党中央、国务院高度重视规范“红头文件”。2018年，国务院办公厅相继发布《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》 《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》号文件，为“红头文件”的制定、管理和监督奠定了基本制度框架，这也标志着“红头文件”相关规则体系正式建立。三年来，各地各部门认真贯彻落实党中央、国务院要求，不断加强“红头文件”的制定、管理和监督，探索完善合法性审查机制，使“红头文件”整体质量明显提升。同时也要看到，“红头文件”的痼疾并未完全根治，一些地区任性的文件、舶来品并未消失，在一定程度上助长了体育管理和“一刀切”执法的乱象，人民群众反应强烈。对此，必须继续采取有效措施，贯彻落实党中央、国务院关于规范“红头文件”的规章制度，加大对地方和部门实际工作的指导和推动力度，及时启动国家统一立法的研究和相关进程，着力以法律制度形式确认党和国家重大决策部署，确保现有各项规章制度不折不扣落实到位，真正从制度上从根本上解决长期存在的“红头文件”问题。
首先，明确“红头文件”的认定标准。根据规定，“红头文件”是“行政机关或者法律、法规授权的组织依照法定权限和程序管理公共事务制定并公开发布的正式文件，涉及公民、法人和其他组织的权利和义务，具有普遍约束力，在一定期限内可以反复适用”，不包括行政机关实施的管理规范、工作制度、组织机构设置、会议纪要、工作计划、请示报告、表彰、奖惩、人事任免等文件。实践中，对于“法律、法规授权管理公共事务的行政机关和组织”的具体范围如何界定，以及各种形式的公文如何选择和取舍，仍然存在诸多分歧。针对这种情况，上海等地采取了编制制定科目清单的做法，不允许清单外单位制定“红头文件”，值得学习和推广。
二是严格“红头文件”制定程序。重点是把握议案立项、准备起草、合法性审查、审议公布四个关键环节。在项目立项阶段，要加强对文件制作必要性的研究，控制文件发放数量，加强计划和进度的约束，最大限度地消除文件发放的随意性。在准备阶段
三是加强对“红头文件”的管理监督。“红头文件”不应该一下子全部公布。首先，制定部门要加强整理编纂工作，做到目录齐全、底数清晰，便于行政机关申请和社会公众查询。其次，要定期开展清理评估和后续相关工作。如遇上级依据调整或实际情况发生重大变化，应及时修改或废止，以免出现“僵尸”文件，破坏国家法制的统一和尊严。再次，要加强事后监督，不断完善立案审查机制，充分发挥行政层级监督作用，注重运用行政复议、行政诉讼等救济渠道的附带审查机制，及时发现和纠正违法“红头文件”，推动“红头文件”规范发放、内容合法、有效实施。
四是研究推进“红头文件”全国统一立法。立法是规范“红头文件”的重要方面。一段时间以来，许多地方、部门相继制定了本系统“红头文件”制定、管理和监督条例，取得了积极成效。与此同时，这种分散立法、多头监管的模式也带来了一些问题，如对一些关键问题的认识不足，合法性审查的具体标准不够精准，监管约束缺乏刚性等。对此，不少实务部门、专家学者呼吁，要迅速总结地方和部门政府的实践经验和有益做法，早日启动全国统一立法，彻底解决“红头文件”存在的问题。应该说，现实生活确实提出了一定的立法需求，需要认真研究统一立法的必要性和可行性，提前做好必要的理论准备和工作安排，适时推进统一立法进程。
nt-size:15px;">无论如何，推动依法行政、建设法治政府，“红头文件”的规范是个不可回避的切入点。来源： 法治日报