【建设项目】PPP项目模式的背景和认识
公私伙伴关系项目模式的背景
PPP模式在我国并不是一种全新的融资建设模式。早在1994年，我国第一个BOT项目(泉州市刺桐桥项目)实施，此后特许经营项目如雨后春笋般涌现。
最近PPP模式的推广源于2013年底的财政部工作会议。会议期间，财政部组织召开了PPP专题会议，从体制机制创新角度对PP模式发展进行了全面系统安排。随后，我国的PPP模式从混合所有制经济发展的角度提出了更高的要求。2015年“两会”期间，财政部楼继伟部长、国务院李克强总理在“两会”和国务院常务会议上提及政府与社会资本合作议题，要求进一步推动社会资本参与国家基础设施和公共事业建设。
(二)PPP项目模式的定义
PPP是公私伙伴关系的英文缩写，由财政部在《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(金彩(2014)76号)中定义，即政府与社会资本的合作模式是在基础设施和公共服务领域建立的长期合作关系。通常的模式是，社会资本承担基础设施的设计、建设、运营和维护的大部分工作，通过“用户付费”和必要的“政府付费”获得合理的投资回报；政府部门负责基础设施和公共服务的价格和质量监管，确保公共利益最大化。
同时，国家发展改革委在《关于开展政府和社会资本合作的指导意见)(发改投资(2014)2724号)中将其定义为，政府和社会资本合作(PPP)模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。国务院办公厅在转发财政部、发展改革委、人民银行《关于在公用服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发(2015)42号)中指出，政府与社会资本合作模式是公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争方式选择具有投资运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商的原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务。政府根据公共服务绩效评估结果对社会资本给予相应的考虑，以确保社会资本获得合理回报。
(3) PPP项目模式类别
PPP模式常见的分类是按照是否盈利分为经营性项目、准经营性项目和非经营性项目。经营性项目是指收费依据明确、运营费用能够完全覆盖投资成本的项目。这类项目可以通过政府授予的BOT、BOT和BOOT模式进行推广。国家以依法建设和经营为目的放开市场，积极推动自然垄断行业逐步实施特许经营。
准经营性项目是指经营性收费不足以支付投资成本，需要政府对部分资金或资源进行补贴的项目。这类项目可以采用BOT、BOO和BTL的模式，通过额外补贴授予特许经营权或直接投资入股等措施进行推广。国家将建立投资、补贴、价格的合作机制，积极为投资者创造合理回报。
非经营性项目是指缺乏“用户付费”基础，主要依靠“政府付费”收回投资成本的项目。可以通过政府购买服务，采取BOO模式、委托经营等市场化模式来推动。一般来说，国家要合理确定购买内容，把有限的资金用到刀刃上，切实提高资金使用效率。
按照PPP模式，可以分为BOT、BOO、TOT(移交-运营-移交)、BLT(建设-租赁-移交)、LOT(租赁-运营-移交)等多种类型。
tiaoimg.com/large/dfic-imagehandler/bb703bb8-b4a8-426f-a106-e82644ebb029" />（四）PPP项目与特许经营项目
基础设施和公用事业特许经营项目，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务的项目。
同时根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》对特许经营项目经营方式的规定，可以理解为特许经营包括了BOT、BOOT、TOT等方式，与PPP项目模式高度兼容，因此可以认为特许经营项目为PPP项目中的特定类别，一般具备可长期经营性和盈利能力，同时需要以获得政府行政许可为前提。
由此可以看出，特许经营项目模式可以归结为PPP模式，其包含了经营性项目和准经营性项目。鉴于此种区别属于大小概念包容关系，故区分特许经营和PPP项目的意义需要由相关法律规范对其适用前提、条件、程序和具体制度予以进一步明确，否则将导致PPP模式运营中重复行政管理和加重制度压力的后果，对于实现各自目的不利。
