经济观察网 记者 杜涛
2018年5月4日，文章《筑牢PPP项目财政承受能力10%限额的“红线”——PPP项目财政承受能力汇总分析报告》发布在财政部网站(以下简称报告)。
财政部在报告中认为，政府与社会资本合作(PPP)项目的财务可承受性论证是保障项目合同履行、防控中长期财务风险的关键。10%的财务能力限制，有效控制了各地PPP项目的数量和规模，但部分市县已经超过限制，需要警惕。同时，财政部还表示，下一步将在完善财政承受能力论证制度，加快建立,PPP、项目财政支出责任监测预警体系.完善项目库功能，对支出占7-10%的地区给予风险警示，对超过10%限额的地区暂停新项目入库。
E20研究院执行院长薛涛表示，报告显示，PPP项目总体上可以做的保证金还是比较可观的，PPP标准化后质量保障提升的空间还是值得可观的，财务数据化、透明化的PPP财务管理也日趋成熟。薛涛一直在环境保护领域研究PPP，是财政部和发改委PPP专家库成员。
报告中提到的财政承受能力主要是指2015年财政部发布的关于《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知，其中财政部要求每年所有的PPP项目都需要从预算中安排支出责任，支出占一般公共预算的比例不超过10%。省级财政部门可以根据本地实际和当地情况确定具体比例，报财政部备案，同时予以公示。
时任财政部副部长、PPP工作领导小组组长史耀斌在2017年进一步推动PPP规范发展座谈会上表示，PPP发展不规范可以概括为“四个问题”，其中之一就是支出上限的“虚拟化”。关于PPP项目支出责任不得超过预算支出10%的规定，部分地方政府意识不到，管控不严，执行不力，部分地方政府能力不匹配，对地方财力和支出责任计量不准确，导致财政可承受性论证流于形式，失去“安全阀”功能，很可能加剧中长期财政支出压力。
在上述会议上，史耀斌提出要严格控制“红线”。强化财政承受能力论证中10%“红线”的刚性约束，各地要建立PPP项目财政支出责任统计监测制度，中央和省级政府要对接近或超过10%红线的地区进行风险预警。
报告主要内容：
报告称，经分析财政部PPP项目库2018年1月底总投资约10万亿元的6400个仓储项目的财务承诺报告数据，2015-2045年需要从一般公共预算中安排的支出责任总额为9.9万亿元，年均支出3194亿元。其中，已落地项目2921个，总投资4.9万亿元，涉及支出责任4.7万亿元，占总支出责任的47.5%，年均支出1581亿元。
从地区分布来看，中西部地区支出压力较大。2015-2045年，支出前五名分别为湖南8047亿元、河南7086亿元、四川6906亿元、内蒙古6241亿元、云南5896亿元。年均支出分别为260亿元、229亿元、222亿元、201亿元和190亿元，占2017年全省一般公共预算的比重
报告显示，部分市县的支出责任已超过10%的限额。报告指出，鉴于不同项目财政承诺报告中预测的地方一般公共预算支出增长率存在差异，为提高c
2018年当年支出占比超限额的市县，分别为70个、36个和23个。从时间分布看，在保守情景下，2020年超限额地区数量最多，为186个；在一般和乐观情景下，2019年超限额地区数量最多，均为66个。
报告认为，部分财承报告质量不高、信息不完整，一定程度上影响了财承的合理性、准确性。一是一些项目从一般公共预算以外渠道列支。292个项目拟从政府性基金预算、车购税补助、国开行贷款、农发行贷款等非一般公共预算渠道安排支出，共计1.1万亿元。个别项目支出责任甚至全部从政府性基金预算列支，有以此规避10%限额约束之嫌。二是一些财承报告质量不高。有的报告数据来源不明、计算方法错误，同质化严重，测算准确性存疑。一些报告未对本地区全部项目的支出责任进行汇总统计，所用一般公共预算支出预测增长率口径不一致。三是部分项目支出责任信息不完整、更新不及时。入库项目中尚有1046个项目无财承报告或报告不完整，一些项目存在财政支出数据少报、漏报等情况，部分地区未根据合同签订和履行情况对项目实际支出数据进行更新。
报告提出，财政部表示下一步将坚守规范运作的底线，严控财政承受能力10%的红线，一是完善财政承受能力论证制度。优化支出测算公式，细化参数取值方法，确保支出责任统计范围全覆盖。对报告缺失或信息不全的项目，将予以清退。二是加快建立PPP项目财政支出责任监测预警体系。完善项目库功能，实现支出责任数据的多点录入、实时更新和自动提取。对支出占比7-10%的地区进行风险提示，对超过10%限额的地区暂停新项目入库。三是加大监督管理力度。严格财承报告审核，认真做好项目支出责任汇总，确保数据准确填报、及时更新。加强咨询机构库管理，对编制财承报告存在重大失误的咨询机构予以及时清退。
