中国是世界上最大的木材进口国，对外依存度高达50%。近年来，欧美发达国家相继发布《雷斯法案》、《欧盟木材法规》，采取绿色壁垒等贸易保护主义措施，加大对我国木材及木制品进口的限制。我国珍稀树种和大直径原木进口风险增加。为提高国内木材自给率，保障木材供应安全，我国开始探索建立国家储备林体系。

2013年，中央一号文件首次提出“加强国家木材战略储备基地建设”，标志着木材战略储备基地建设成为国家重要决策。国家林草局深入贯彻落实党中央、国务院战略部署，构建了以《国家储备林制度方案》为核心的制度体系，开创了中央资金和财政资金协同支持国家储备林建设的新局面。2015年财政部、国家林业局联合发布《关于做好国家储备林建设工作的通知》，要求发挥财政金融政策优势，共同支持国家储备林建设；2016年，国家发展改革委、国家林业局《关于运用政府和社会资本合作模式推进林业建设的指导意见》(发改农经〔2016〕2455号)提出，鼓励社会资本建设国家木材储备基地；2017年1月，国家发展改革委、国家林业局、国家开发银行、中国农业发展银行《关于进一步利用开发性和政策性金融推进林业生态建设的通知》(发改函[2017]140号)提出，进一步加大国家储备林基地建设力度，保障国家储备林基地建设资金。

目前，四川省林草局已分别与中国农业发展银行四川省分行、国家开发银行四川省分行签署战略合作框架协议，明确发展政策金融资本全力支持四川省林业改革发展和林业生态建设。截至今年4月，四川农发行成功获批的国家储备林贷款项目包括德阳天全国家储备林建设项目和德阳天府生态智谷国家储备林项目。本文参考已批准的案例，探讨了国家储备林项目的操作要点。

一、项目准入要件

(二)承储主体应以国家储备林经营方案为依据，编制国家储备林实施方案(作业设计)，经县级以上林业、草原主管部门批准，并按实施方案组织实施。

(3)其他行政审批文件：水土保持、地质灾害、环评审批、消防审批、用水用电等。

二、贷款支持范围

——国家储备林建设；

保护和建设——个国家公园、森林公园、湿地公园和沙漠公园；

——京津风沙源治理、喀斯特地区石漠化治理、天然林资源保护、“三北”、长江流域等重点防护林体系建设、森林质量提升、湿地保护修复、森林防火、森林病虫害防治、森林城市等。重大林业生态工程；

——国有林区、国有林场水、电、暖等基础设施建设；

——发展木本油料、特色经济林、林下经济、竹藤花卉、林木种苗、沙产业、林业生物产业、森林旅游、休闲保健等林业产业；

——林业生态扶贫项目建设；

——其他林业和生态c

三、资金使用周期

根据农发行最新贷款政策，国家储备林项目贷款期限一般不超过25年，最长 30 年（含建设期），宽限期原则上不超过建设期，最长不超过8年。

四、现行优惠政策

国家有关部门从资本金、贷款贴息、森林保险等方面出台了一系列支持政策。

（一）项目资本金

可用中央基建投资补助资金（500元/亩）、中央财政林业补助补贴资金（抚育100元/亩）作为项目资本金。

（二）贷款贴息

满足条件的财政部给予3%的贴息，部分省份同步配套了 1%以上的贴息政策。

（三）森林保险

纳入中央财政森林保险保费补贴。

五、项目还款来源

国家储备林建设项目属于准经营性项目，项目有一定的运营收益。一般而言，项目运营收益主要是以下两类。

（一）林木相关收入

包括木材收入、林果收入等。根据相关规定，达到《国家储备林树种目录》规定的储备龄级，承储主体拥有处置权和收益权。需要注意的是国家储备林纳入采伐限额管理，采伐指标由省林草局直接下达，承储主体须办理采伐许可证。

（二）林下经济

主要模式包括林菌、林药、林牧、林禽、林粮……形式多样、内容复杂，可根据各地、各项目、各承贷主体的具体情况，因地制宜、因项目而异设计林下经济模式，包装还款来源。

根据获批案例，农发行对林下经济的收益能否实现持审慎态度，故项目还款来源中林下经济占比不宜过高，而砍伐收益见效慢(最快的中短轮伐期的工业原料林也需要七八年后逐渐获取收益)、指标又有限，因此项目自身的运营收益距离项目要求的还款资金总额会有一定的缺口，需要通过企业综合收益，政府补助等方式予以补充。

六、重点难点分析

国家储备林建设项目每个项目均有不同的关注要点，但也有一些共性，本文将对国家储备林建设项目实操过程中可能共同遇到的重难点进行简要分析。

（一）项目用地

国家储备林建设项目用地根据现有林木生长情况及用途，主要分为有林地、疏林地、灌木林地、未成林地、苗圃地、无立木林地、宜林地、林业辅助生产林地，主要归属于国有和集体所有。

根据《中华人民共和国森林法》（2020年新修）第五十二条，在林地上修筑直接为林业生产经营服务的工程设施，符合国家有关部门规定的标准的，由县级以上人民政府林业主管部门批准，不需要办理建设用地审批手续；超出标准需要占用林地的，应当依法办理建设用地审批手续。但是具体标准，并未明文规定。因此对于用地手续，在贷前审查环节和贷后条件的落实上可能需要同省分行前后台进行商榷。

项目建设用地归属于集体所有的，项目用地使用权的获得涉及的主体较多，可能包括农村集体、当地农业公司、农业专业合作社等，须根据《中华人民共和国农村土地承包法》、《国务院办公厅关于完善集体林权制度的意见》（国办发〔2016〕83号）、《国家林业局关于加快培育新型林业经营主体的指导意见》（林改发〔2017〕77号）等有关法律和政策，在地方政府的协调下，由项目公司与土地所有权人（经营权人）协商拟纳入本项目建设的土地租赁流转事宜。土地流转过程中，应清楚土地所有权、使用权，签订责权明确的的土地流转合同。此种方式建设期的土地流转费计入总投资，运营期的土地流转费用计入运营成本。

（二）建设期贴息的处理方式

《中央财政林业补助资金管理办法》中明确对符合规定条件的林业贷款，中央财政年贴息率为3%。林业贷款期限3年以上（含3年）的，贴息期限为3年；林业贷款期限不足3年的，按实际贷款期限贴息。贷款期限5年以上（含5年）的，贴息期限为5年；贷款期限不足5年的，按实际贷款期限贴息。对贴息年度（上一年度1月1日至12月31日）之内存续并正常付息的林业贷款，按实际贷款期限计算贴息。中央财政安排一定的补助资金，省级财政部门会同林业主管部门应当根据本省林业贷款实际情况，明确具体的贴息规模、贴息计算和拨付方式。可见，国家储备林项目于建设期第二年可获得一定额度的贷款贴息，具体到位的贴息资金和贴息时间由中央财政安排、省级财政部门会同林业主管部门的上报和拨付决定，意味着贷款贴息的金额和到位具体时间不确定。因此贷款贴息资金有以下两种方式：

1.将可能获得贷款贴息安排到每年项目建设资金使用计划与资金筹措中（即项目建设资金来源主要包括项目资本金、项目融资资金、贷款贴息资金）。

2.整体核算建设期实际到位的贷款贴息，项目竣工验收结束后，用于后续运营期的还本付息。

比较以上两种方式，由于建设期贴息到位时间和具体金额存在不确定性，方式一的处理方式可能会造成建设期间项目建设资金不足，需要通过其他融资渠道补充资金不足的部分，增加项目建设资金成本。方式二的处理方式需考虑建设期间贷款贴息到位时间和贷款贴息到位后的时间价值。除此之外，储备林项目贷款的宽限期最长可达8年，建设期贷款贴息的到位是否影响宽限期的长短，须向银行征求建设期贷款贴息到位与宽限期长短的解决方式。

（三）建设期运营收益的处理方式

国家储备林项目建设期较长，在建设期项目可能产生如苗木销售、林下经济等运营收益。若建设期有运营收益，原则上当年应开始偿还贷款，根据搜集的案例，国开行给予了一种解决方式，即将建设期销售收入超过运营成本部分的资金全部放到贷款风险准备金资金池中，于运营期可用此部分资金偿还贷款。农发行是否认可此种处理方式，还需进一步沟通。

案例简介：德阳市天府生态智谷国家储备林项目

一、建设内容

营造林工程：完成集约人工林栽培 1937.1亩，现有林改培12801.64亩，中幼林抚育 13786.1 亩，种植材料培育 2000亩，林下花卉种植 1000亩，景观林带（节点）建设 3245.88 亩。

基础配套设施工程：配套建设林区防火公路 26.39km ，林区生产便道 74.20km，林区巡护道 65.03km ；配套土石方工程 1 项；配套建设灌溉系统 4 套、照明系统 4 套、弱电系统 1 套；配套建设生产服务设施（晒坝、堆料场、生态停车场、苗木运输转运场等）122740.88 m ；配套建设消防及灌溉水池 86000 m ；配套建设防火瞭望塔 25座；配套建设林区管护用房 21000 m ；购置巡护电动车 22辆、工具车1辆、载重车1辆、巡护越野车 1 辆、水上巡逻船 1 艘；购置安装灯具 1项、休憩及环卫设施（坐凳、垃圾桶）1项、护林防火警示标牌 1项等。

二、项目周期

20年，其中建设期3年，运营期17年。

三、总投资与资金筹措

项目总投资 146700万元，项目资本金 36700万元由业主公司自筹，占总投资的 25% ；农发行贷款110000万元，占总投资的75% 。贷款利率按照现行 5年期 LPR 资金利率加30个基点，随农发行利率政策进行调整，按 4.95% 计算。

四、还款来源

包括项目自身收入、公司综合收入、补助收入三部分。

1.项目自身收入包括林业收入（种植材料培育收入、花卉收入）；巡护电瓶车收入；生态停车场收入。

2.公司综合收入：公司所属建设用地出租收入。

3.补助收入：德阳市自规局参照政府采购流程，通过公开招标选定项目公司，签定特许经营协议，授权其项目投资、融资、建设、运营。政府给予项目每年不超过2600万元的财政补助，纳入德阳市中长期财政预算规划。

五、成功关键要素

德阳市政府高度重视，成立了德阳市国家储备林建设项目跨部门的工作专班，由常务副市长担任组长，全面负责抓好项目统筹协调工作，推进融资相关事宜。

作者：刘科欣 智立通公司