孙家希/文 的“三包”工作也被比喻为维护经济运行秩序和社会大局稳定的“压舱石”。所谓“三保”工作，其实就是“保障基本民生、保障工资、保障基层政府运转”的简称。“保障基本民生”没有确切的概念和范畴。总的来说，重点是为困难群众提供基本的生存和发展保障。广义而言，它包括教育、养老、医疗和就业的实际需要。随着经济的发展和人民生活水平的提高，“保基本生活”的覆盖面将扩大，标准将提高。
财政部门高度重视保障地方“三包”。在3月5日的“部长通道”采访中，刘坤部长再次指出，“坚决防范基层‘三包’支出风险基层是化解金融风险的重要抓手。”需要注意的是，疫情期间基层“三包”确实比往年压力更大，但释放压力的过程也是回应民生真实需求、理顺金融改革思路的契机。考虑到今年经济进一步复苏，财政收入水平不断提升，支出压力相应减轻，财政风险和压力总体可控。
早在2020年疫情初起，财政部就印发了“蔡羽〔2020〕12号”文件，对“牢牢守住‘三包’风险底线”工作作出具体部署。具体来说，主要有以下几个方面：一是要落实责任，加快转移支付。组织逐县排查，通过及时调整预算弥补现有支出预算缺口，持续完善奖补资金、均衡转移支付等资金配置方式，确保县级基本财力保障机制，提升“三包”支出在财政支出中的优先地位。加快转移支付预算，提升县级基本民生保障能力。二是要分阶段提高地方财政资金留成比例，在当年核定留成比例的基础上按比例提高；实行差别化资金调度，保障中西部地区和困难地区县级财政资金流动。三是要加强信息共享，加强地方资金监管，用好结转结余资金。四是要进一步压缩一般性支出，对“三包”支出进行预留。
《2020年中央和地方预算执行情况与2021年中央和地方预算草案报告》年，把基层“三保”底线作为2020年重点工作。在保障和改善民生方面，2020年财政部推进了以下几个方面：一是着力保障居民就业，稳企业稳就业，扩大失业保险覆盖面，增加失业保险和创业回报。担保贷款利息补贴政策；二是稳定教育投入，将中西部地区义务教育公用经费基准定额与东部地区统一，加大对中西部地区的高效支持；三是提高社会保障水平，提高退休人员基本养老金、居民医保、基本公共服务经费标准，逐步加大临时补贴力度和低保、临时救助政策保障范围，保障困难群众基本生活。在保障基层政府运行方面，要落实财政资金直达机制，利用新增财政赤字和抗疫专项国债使财政资金直达基层，防止资金分散和截留，建立资金全过程跟踪机制，快速释放资金。
2021年，“三包”工作成为推进金融工作的抓手之一。要确保财政政策的连续性，防控金融风险。g
从预算草案中也可以看出：在加强基本民生保障和工资保障方面，政府将继续实施就业优先政策，中央财政将安排559亿元就业补助资金，支持地方政府实施就业创业扶持政策。继续推进义务教育均衡发展和城乡教育一体化，健全教师工资保障长效机制，重点提高农村教师待遇。继续加强养老保障体系建设，企业职工基本养老保险基金中央调剂比例提高到4.5%。在实现省级统一收支的基础上，逐步实现国家统筹。继续对低收入和极端贫困人口进行帮扶，支持地方政府对低收入和极端贫困人口进行帮扶帮扶，安排困难群众补助资金1473亿元。继续统筹医保，关注人民健康诉求。居民医保人均财政补助标准提高30元，达到人均每年580元，推动基本医疗保险省级统筹。继续提高中央本级财政支出水平，缓解地方压力，继续扩大中央财政赤字与地方财政赤字之比(从2020年的2.84扩大到2021年的3.35)。总体来看，解决“三保”的压力和责任逐步上移，改革后的支出和统筹压力更多落实到中央和省级，减轻了基层政府特别是县级政府的负担。
防范三险支出风险、化解金融风险的总体思路是，让中央过“紧日子”，不让基层过“苦日子”；我们宁愿让政府过“穷日子”，也不愿让人民过“好日子”。根据财政部2021年一般公共预算支出安排，中央要带头过紧日子，下大力气压缩本级支出。预算安排显示，支出连续第二年同水平负增长。其中，中央一般公共服务支出继续下降，下降14.1%；地方转移支付中的一般财务转移支付增长6.1%，用于
落实教育、养老、医保领域的共同财政事权政策，促进基本公共服务均等化。财政数据显示，2021年1-2月一般公共预算实际支出中，中央本级支出下降10.2%，地方支出增长13.6%；从主要支出科目来看，教育支出增长16.2%，社会保障和就业支出增长10.5%，卫生健康支出增长13.2%。这一数据也印证了财政保障“三保”的决心是巨大的，成效是明显的。
落实“三保”的过程是考验基层政府执行能力的过程，考验基层政府能否将资金足额及时落实到位，满足人民群众的现实需要；落实“三保”的过程也是对基层政府严肃财经纪律的一次小考，因此要在资金使用的过程中严格监管，查处违规，落实到人。
财政保障“三保”的过程也是不断完善财政国家治理的过程，有助于推动落实财力下沉，使财政事权和支出责任更加匹配，推动财政改革不断走向深化。有助于继续推动财政改革，为了缓解基层压力，财政直达机制有可能实现常态化、制度化，优化省以下财力分配格局。有助于持续提升财政资金管理能力，落实各级政府管理责任，精细化调度和使用财政资金。同时，也有助于继续形成社会共识，促进区域经济协调发展。
(作者供职于中国财政科学研究院)
