作为一个发展速度超过50%，2000万人口居住在2000平方公里的城市，通过城市更新释放空间成为深圳过去和未来发展的主要路径。
在这样一个城市更新如火如荼的城市，开发商作为涉及的重要主体，大多能够在公共利益和经济利益之间找到平衡点。即便如此，如何与城市更新项目现有的城市格局和谐相处，仍然是一个不断被讨论的话题，尖锐的意见也不断出现。
宏观层面，正如深圳市规划与土地发展研究中心副总规划师姜立在近期公开分享中指出，深圳城市更新经过十余年的发展，在发展过程中存在结构性问题、更新功能结构失衡进一步加剧、商业建筑和新增工业用地比例不断增加、更新方式仍以拆除重建为主、综合整治实施不足、更新项目整体规划不足等问题。
从微观层面看，每一个城市更新项目不仅需要政府、开发商、拆迁户的共同努力，更需要在保障民生的基础上，提升整体运营能力和居民生活质量。因此，在一个城市更新项目的形成过程中，参与的利益相关者的模式是经过检验的。
本文将从深圳蛇口一个城市更新的规划样本出发，探讨其变化及其对周边社区和整个区域的影响。在城市更新中，各方应该如何实现共赢？
提升容积率
深圳蛇口永靖湾业主暂时放心。一个多月前，他们小区旁边地块的规划草案未能通过深圳市城市规划委员会建筑与环境艺术委员会(以下简称“深圳市建设与环境委员会”)的审批，这意味着从去年开始，令他们担心的事情还没有敲定。
事情应该从去年年初开始。2020年1月8日，深圳市南山区城市更新和土地整理局于《南山区招商街道原联合饼干厂城市更新单元规划（草案）》发布公告(以下简称“征求意见稿”)。老饼干改造项目毗邻永景湾，是恒大地产在深圳最大的老改造项目——万厦城市更新项目一期。
永景湾的业主早就预料到了这个城市更新项目，但规划草案公示后，还是超出了业主的预期。
根据深圳市规划和自然资源局2010年发布的《深圳市南山02-0102片区【蛇口片区】法定图则》号文，饼干厂所在地块分为3个地块：01-06-15，地块规划为二类居住用地，容积率2.5，需要建设社区服务站和环卫工人休息站；01-06-16，土地用途规划为公共绿地；2001年6月17日，该地块规划为“学校用地”和“教育科研二类居住用地”，容积率为2.5。
这个103010的计划，几乎是永井湾业主当初选择留在这里的全部依据。他们认为如果按照法定规划进行规划，将是一个居住品质很高的宜居空间，但饼干厂的规划却打破了他们原本的预期。
根据上述草案，饼干厂的容积率和公共建设的配套随着上述规划发生了很大变化。其中变化最大的是原01-06-15宗地，其用途由法定图则中的“二类居住用地”变更为“二类居住用地商业用地”。规划为3栋超高层住宅，层高183米至198米，容积率大幅提升至8.9。
此外，饼干厂地块规划草案中的公共配套设施也较法定规划增加了不少，包括人才住房及经济适用房、商业、办公及酒店建筑、公共配套设施(包括社区服务中心、社区卫生服务中心、6班幼儿园)、社区老人日间照料中心、公交总站、环卫工人等。
作息房、再生资源回收站以及社区级公共配套用房。业主们的担忧由此而来。饼干厂地块与雍景湾仅相隔6、7米左右，建筑物楼梯之间的最小直线距离小于30米。超高层住宅一旦建成，对雍景湾的日照将会产生较大影响；此外，业主们也有疑虑，超高层住宅的施工过程也有可能对雍景湾的地基安全带来影响。
根据小区业主们自建的等比例尺模型，雍景湾靠近饼干厂地块的小区日照时间将从现在的3-5小时降低至1-4小时。
而根据2019年深圳市规土委发布的《深圳市建筑设计规则（修订稿）》，住宅建筑日照标准为大寒日3小时或冬至日1小时，旧区改建项目内新建住宅日照标准可酌情降低，但不应低于大寒日日照1小时的标准。
业主们的疑虑还有，由于雍景湾小区附近学校众多，在饼干厂地块上规划公车首末站，对交通安全也有存在一定的隐患。
修规的依据
种种疑虑得不到解答，雍景湾业主向南山区城市更新和土地整备局提交了公开信。
2020年2月27日，南山区城市更新和土地整备局回复了雍景湾业主。根据21世纪经济报道获得的这份文件，其中对于业主提出的容积率异议、日照影响以及公交首末站设置的缘由一并进行了解答。
南山区城市更新和土地整备局解释饼干厂项目的缘由时指出，由于项目移交学校等公共利益用地后剩余可开发建设用地相对较小，基于《深圳市城市规划标准与准则》(下称《深标》)和《深圳市拆除重建类城市更新单元规划容积率审查规定(下称《审查规定》)测算的开发量，该地块的建设相对集约，综合考虑日照、通风、建筑间距、退线等条件，经过反复推蔽形成目前方案。
南山区城市更新和土地整备局强调，在审查时严格按照《深标》、《审查规定》关于居住为主导功能的混合用地的有关规定计算该项目容积率，该项目的容积由基础容积、转移容积和奖励容积三部分组成，其中基础容积为595775平方米(基础容积率3.94)，转移容积为465.1平方(为落实法定图则要求，该项目移交了1672平方米的用地用于学校、绿地和市政道路的建设，项目实际土地移交率为257％，基础土地移交率为15％，超出基础移交率的部分可计算转移容积)，因配建保障房和公共配套设施的奖励容积为281819平方米最终核算出规划容积为134716平方米(容积率8.9)。
一名在深圳从事城市更新咨询业务的人士告诉21世纪经济报道记者，首先可以肯定的是，饼干厂地块的改造没有变更它原来的功能，都是按照法定图则原有的功能来的。
至于容积率提高的部分，上述人士称，的确相比起法定图则有大幅的调高，但这种情况在深圳非常常见。“这种事情太多了。因为根据《深圳市拆除重建类城市更新单元规划编制技术规定》（下称《技术规定》）中城市跟单元规划的容积率审查指引、城市运营单位规划等的审批规则，它能够算出来这个量，它就是符合政策和法规的要求。“这一点是无可厚非。”
不过，饼干厂修改法定图则能否最终获得通过，还有最后一道关卡。
根据《深圳市城市更新办法》第十三条规定，城市更新单元规划对法定图则的强制性内容做出调整的，由市规划国土主管部门报市政府批准后准予实施。相应的内容应当纳入法定图则并予以公布。
而业主关心的日照与交通的问题，南山区城市更新和土地整备局也回复称，本项目在专项规划研究阶段，已经进行了日照分析、通风研究和交通影响评价，结果符合相关规范和技术标准的要求。
南山区城市更新和土地整备局也指出，“目前，该项目规划方案正在公示，公示就是为了满足公众的知情权和充分收集公众意见，公示期结束后我局将组织相关部门向提出异议的居民当面解释沟通，妥善处理公示意见。”
共赢的基础
在城市更新项目中，我们过去时常关注的是原住居民的态度，相较而言，周边居民的声量其实很小。但实际上，在城市更新项目的规划中，对周边居民与社区通常也会带来一定的影响，在现实操作的过程中，官方也一直在致力于将信息公开、透明化，从而做到各方共赢。
合一城市更新集团董事总经理罗宇告诉21世纪经济报道记者，城市更新项目如果有对法定图则进行调整，最后由深圳建环委的专家委员来负责审批。（通过审批）有比较高的标准。“至少是有13名专家委员参加，其中有公务专家委员和非公务的社会专家委员，其中有6名是社会专家委员，（一个项目）至少要得到10票以上才能通过，这个要求蛮高的。”
罗宇认为，这种机制能够有效防范规划与政策不相符的情况。“（深圳建环委）有比较好的裁判员机制。”不过，罗宇也称，城市更新难免有负外部性，这种负外部性就包括新建的项目容积率会比之前高，那么对周边来说，可能在景观或者交通方面就会带来一定的负面影响。
在这种情况下，城市更新的项目规划调整，应该建立一个什么样的对话机制呢？
根据《技术规定》，城市更新项目的规划研究报告中，应该进行社区居民规划愿景调查，说明公众意见、规划设想及建议的收集情况，并对公众意见和建议进行总结和分析。
据21世纪经济报道记者从多名深圳从事城市更新人士处获得的消息，在实际操作的过程中，会进行居民的意见征集，但是对周边小区的意见征集并非一个必要工作。一位有实操经验的房企人士指出，只有在项目范围内所涉及的物业，“才会做意见征集，这种情况并不常见。”
在实际场景中，一位从事规划设计的房企人士告诉21世纪经济报道记者，在遇到对周边环境有较大影响的情况下，首先要满足的两个原则，一个是光照间距，一个是建筑质量。“超高层对地基跟建筑质量要求比较高，（周边小区）业主既然提出来了这个诉求，就要去做专题研究解决问题，不过最终是要项目的开发商来解决。”
一位不愿具名的城市规划专家在接受记者采访时认为，在城市更新政策设计以及推进过程中，信息透明度尤为重要，意见表达也应该充分。“每一个城市更新项目，都可能会涉及到成千上万人的生活或主动或被动发生变化，这决定了它的过程非常缓慢和困难。”
再回到雍景湾的案例上。事实上，在多名接受21世纪经济报道记者采访的房企人士看来，对规划的调整具有其合理性，关键是要充分沟通。“其实法定图则已经是2010年的了，这些年规划是不是落后，是不是不适应现在，对它进行适当调整也是合理的。我们要看，这个项目它贡献了什么，比如学校、道路等公共利益。城市更新的第一层级，就是公共利益。”
21世纪经济报道记者也以饼干厂周边居民的身份致电南山区城市更新和土地整备局，对方回复称，饼干厂项目目前的进度是按照建环委的意见修改方案，目前申报单位暂时并未将修改后的方案提交到局里，局里才会组织第二次审批。
在这个过程中，南山区城市更新和土地整备局也充分考虑了周边业主的意见，其表示，“申报单位提交修改方案后，肯定会跟周边的业主再次进行沟通。”
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