编者按：公益风险投资是将风险投资运用到公益事业中，追求挑衅性变革的过程。近年来，风险投资在我国的发展如火如荼，吸引了社会各界的广泛关注和参与。然而，作为一个新生事物，风险投资的政策和实践存在诸多不确定性，因此有必要对其进行探讨。本期我们邀请了国内几位专门研究这一领域的专家学者，对公益风险投资进行探讨，以期对读者有所启发。
——当前主持人：李健
作者简介
狮子星座
上海工程大学社会科学学院副教授
上海交通大学第三系博士后研究中心
主体
风险慈善是将“风险资本”或“风险资本”的概念应用于经济生活中，投资并帮助人们向往公益事业和社会福利的新型社会企业或公益组织。
和业界经常提到的“风险公益”一样，公益创投主要为初创和中小公益组织提供创业和发展支持，包括综合能力建设。最终目标是培育和发展具有创新理念的优秀公共服务组织，有效满足和解决社会公共服务需求[]。
森野研究所基金会主席森野甚至称之为“公益创投是自1954年国会给予非营利企业免税地位以来最大的非营利组织革命”。这场革命结合了新经济的两大驱动力，——《企业精神与创新》，重塑了非营利组织管理的新思维[]。
在推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，公益风险投资对于培育和发展社会组织、促进公益慈善事业具有重要意义。
近年来，随着社会治理创新的推进和公共服务外包的兴起，风险投资逐渐从一个流行的概念术语演变为地方政府的创新实践。上海、南京、东莞、广州、天津等地运用公益创投理念，创新公共服务供给方式，扶持培育了一大批社会组织，发展成为多种实践模式。与此同时，公益创投的发展也存在诸多困难：
一，风险投资的操作困境
“合作”或“管理”:政府在风险投资中的作用被抵消
政府行政主导力量太强，公益风险投资市场化尚未形成。在公益风险投资的实践中，很多地方政府普遍委托社会组织(尤其是基层组织)进行。公益风险投资应被视为政府与社会组织合作治理的重要方式。然而，行政权力化的趋势仍然很强。
一方面，政府用于公益创投的主要资金来源于民政部门的福利彩票公益金。由于福利彩票公益金的使用范围仅限于“扶老、助残、救孤、助贫”领域，资金的使用范围和使用方式有限。政府通过资金管理的方式将实施公益风险投资的社会组织纳入自身控制；
另一方面，一些政府将风险投资项目作为衡量社会治理和公共服务供给水平的重要指标，将社会组织承担的公益活动视为“准政府活动”，限制了公益社会组织的独立性。这些无疑给公益风险投资的发展制造了重要障碍。
(二)“使命”还是“生存”:公益社会组织的定位不够清晰
公益风险投资不同于政府购买公共服务。它关注的不是项目绩效，而是提高公益组织的能力。根据莱茨的观点，“风险资本家关心组织的业务能力
长期生存能力，而非为单个项目提供资金，为核心的运营成本提供资金，以帮助这些机构实现更大的社会影响力和运营效率非常重要”[③]。当前政府为主导的创投模式，限制了社会组织的自主决策和自主管理，不利于其提供多样性的、满足居民个性化需求的社会服务。政府在选择公益创投项目承接主体时，具有自己的选择偏好，而作为参与创投项目的社会组织，往往也具有自身独立而明确的目标。公共服务偏好与社会组织发展目标的不相一致，导致了公益创投中普遍存在的“使命”与“活命”的矛盾。
（三）“近视”与“单一”：公益创投的可持续发展机制尚待完善
相比于国外公益创投，国内创投项目设定时间普遍较多，长期性和持续性不够，尤其是缺乏持续的经费保障机制。上海、南京、广州、东莞等地开展的公益创投实践中，项目周期大多为半年到一年，然而，就某一类公共服务而言，其需求可能是长期的，并非简简单单一个项目周期就能解决。尤其是社区治理、社区服务类的项目都属于持续性的，较短的周期不利于项目进展。
我们在与S市某社会组织负责人交谈中了解到，该组织承担的外来家庭青少年综合服务项目为C街道5个社区量身定制了一系列针对外来家庭子女的服务项目，主要开展外来青少年服务、文化活动等。但是由于公益创投周期为一年的限制，项目往往在进展中因项目时效性而中断，只能再申请第二年的项目。
（四）“失衡”与“过度”：公益创投的评价机制不够健全
目前对于公益创投项目的评价主要以执行报告、现场检查、第三方评估等方式开展。但是在评价过程中，由于评估导向的错位，往往过分局限于公共服务的产出效率和结果，忽略了受众群体的满意度评价。
此外，作为问责主体重要成员——受益方角色的缺位或失位，也不利于科学评价公益创投的绩效。“与非政府组织的交易过程中，受益人明显地处于不利地位；他们是作为乞求方而非对等着存在的，只能获得极少的有关社会组织的资源或行动信息”[④]。
上述问题出现的根源在于，目前公益创投的评价还停留对项目“管理绩效”而非“治理绩效”的评价。
“管理绩效”侧重于评估机制的单一性，面对不同类型、不同层次、不同受众服务群众，大多采用统一的标准，衡量提供服务的效果。而“治理绩效”应当凸显公益创投评估的互动性，以青少年服务、社区矫正服务等教导型公共服务为例，与一般的养老济困服务不同，它们具有影响潜在性和持续性的特点。评价效果不能简单以服务数量和服务质量来评价，甚至很多实施效果在项目结束后较长时间内才能显现出来。
（五）“需求”与“供给”，公益创投的公共服务供需不够匹配
公益创投作为公共服务供给的创新载体，以居民公共服务需求为导向。然而，目前在许多城市公益创投项目开展中，社区居民公共服务需求与公益创投项目存在不匹配的现象比较突出。
在对S市的调研中发现，部分社会组织未到基层调研或者需求调研不深入，仅仅基于社区原有数据和传统思维模式制定服务方案，导致其服务需求失真，导致项目开展初期就要调整。而在项目的督导环节，居民对公共服务需求种类与公益创投项目的种类不匹配，在居家养老服务、青少年教育等领域，需求量较大，而供给较小。公益创投项目供给的不匹配影响了创投的实际运作效果和项目绩效。
二、公益创投的推进路径
（一）尽快出台全国层面的公益创投指导意见
应当做好公益创投的“顶层设计”，在调查研究基础上，广泛地吸收各级民政部门、科研机构、社会企业、公益组织以及公民的意见和建议，尽快出台全国性的公益创投指导意见，整合政府、企业及社会组织和公民的力量以解决社会问题，各地区、各部门可以在指导意见的基础上，制定出符合本地区实际、科学规范、切实可行的公益创投计划、实施方案和规章制度[⑤]，提供给社会组织的项目申请书和财务预算的模板，更好地推进公益创投不断发展，满足社区居民的各种公共服务需求。
（二）转变政府在公益创投中的角色定位
推进公益创投制度创新，关键在于调适政府的角色，从公益创投的主导者、组织者和管理者转变为引导和规范公益创投的导航者、调控者和治理方，构建起政府、公益组织和社会企业协同创新的发展新模式。
一是政府要从领导者变为导航者。政府要积极转换角色，从以往公益创投的领导者逐步转变成公益创投的导航者，不再具体参与项目的执行，而是做引导和服务，通过创投项目的方式将更多的工作交由社会力量去承接。
二是从组织者变为调控者。协调公益创投各方主体政府、社会企业、公益组织和居民之间的关系，促进利益相关者权利义务相平衡，实现多方投入、多元参与；
三是从管理者变为治理方。就参与主体而言，包括政府、社会企业、公益组织、居民、第三方评估机构，多方形成协同的治理网络。
（三）完善公益创投的需求调研机制
目前学界、公益界对于公益创投的研究和讨论方兴未艾，然而对于社区层面而言，还属于新兴事物，熟悉度和关注度十分有限。公益创投以社区公众的公共服务需求为出发点和归宿，一般由社区内公共服务型组织实施，它的开展离不开公众关注与支持。
因此，在推进公益创投发展中，必须充分对接公众需求，考虑社区居民对于项目的知晓度和参与度，向社区居民征集创投的具体意向，积极营造社区居民广泛参与的良好氛围。
（四）健全公益创投资金筹资机制
多元化的筹资渠道有利于扩大公益创投的资金规模，增强公益创投的影响力。
目前国内公益创投的渠道主要来自于政府支持，一般由福利彩票公益金和慈善公益金组成，各地以举办公益创投大赛的形式开展，基金会、社会企业、公司的筹资模式相对而言还处于发展阶段，且筹资范围较为有限。下一步，政府可以通过改进捐赠税政策，建立激励机制，进一步增强社会责任，以《慈善法》颁布实施为契机，积极引导慈善公益认识，不断健全公益创投资金来源渠道。
（五）健全公益创投绩效评估机制
在公益创投评价指标的设计上，除了关注公益创投的效率、效果外，更应该注重公众的满意度评价；在评价主体方面，应当建立由出资方（购买方）、服务对象及专业机构组成的综合性评价机制；在评估工具的使用上，积极借鉴和引进注重经济效率、财务可持续与社会价值并重的评估工具；在评估过程中，要注重公开透明和公平公正原则，防止公益创投中的各种寻租行为；而在评估结果的反馈中，可以将公益创投的评估与社会组织评估、政府购买公共服务项目招投标有效衔接起来，从而通过创投项目实施达到满足公共服务需求，培育和发展社会组织的需要。
参考文献：
[1]岳金柱：“公益创投”：社会组织培育发展的创新模式[J].中国社会组织,2010(4):12.
[2]张其禄、叶一璋：公益创投：非营利组织的管理革新[J]，空大行政学报，2008(19):47.
[3]Ashley Metz Cumming&Lisa Hehenberger,A guide to Venture philanthropy for Venture Capital and Private EquityInvestors, Printed by Drukkerij Atlanta, Belgium,2011.
[4]E.A.Rree.Voluntary Agencies as DevelopmentOrganizations: Theorizing the Problem of Efficiency and Accountability,Development and Change,1993,24(2).
[①]岳金柱：“公益创投”：社会组织培育发展的创新模式[J].中国社会组织,2010(4):12.
[②]张其禄、叶一璋：公益创投：非营利组织的管理革新[J]，空大行政学报，2008(19):47.
[③]Ashley Metz Cumming&Lisa Hehenberger, A guide to Venture philanthropy for VentureCapital and Private Equity Investors, Printed by Drukkerij Atlanta,Belgium,2011.
[④]E.A.Rree.VoluntaryAgencies as Development Organizations: Theorizing the Problem of Efficiency andAccountability, Development and Change,1993,24(2).
[⑤]如2016年6月，天津市发布公益创投的全国首个地方标准《天津市社会组织公益创投规程》（DB12／T634--2016），《规程》对社会组织公益创投的术语与定义、流程与组织主体、发布项目征集方案、项目申请与立项、项目执行与督导、项目结项和项目后评价作出明确规定。
来源：公益慈善学园
撰稿 | 吴磊
编辑 | 陈明月
校对 | 俞博文、杨生
