在政府举债实施项目的模式下，如美国的市政债券和中国的地方政府债券，还包括政府融资平台的模式。政府依靠自己的信用，通过发行债券为项目建设筹集资金。这种政府债务被列在政府的声明中，或者虽然没有明确说明，但政府明白这是一种不可避免的债务。
在PPP模式下，社会资本负责筹集项目建设资金，项目的融资主体由政府转变为政府选择的社会资本。在用户全额支付的特许经营PPP项目中，政府不会有未来的支付义务，也不会形成债务。但在用户付费不足的可行性缺口补贴PPP项目中，PPP合同期内政府全额可靠的付费是保证项目融资和公共服务正常提供的前提。在没有用户付费的政府采购PPP项目中，PPP合同期内政府付费义务的约定和有效履行是项目落地的基石。在目前国内的PPP项目中，大部分都需要或多或少甚至完全依赖政府在PPP合同期内的未来支付义务。这是不可否认的现实！
什么是“负债”？IASB的定义是：负债是指企业因过去的交易或事项形成的、预计会导致经济利益流出的当期债务。中国的《企业会计准则》定义为：债务是企业承担的债务，可以用货币计量，需要用资产或服务偿还。
对于实践中的大多数公私伙伴关系项目，政府规定了从公私伙伴关系协议生效之日起很长一段时间内不可撤销的大额当期付款义务。这里的“现在”是指给付义务成立的时间，而不是指某些款项给付的时间。根据实质重于形式的会计原则，在需要政府支付的PPP项目中，未来的政府支付是确定的，应确认为负债。
再次强调这一关键点，需要区分不需要政府支付的特许经营PPP项目和其他需要政府支付的PPP项目。对于前者，政府实质上不承担未来支付义务，也不形成政府债务。对于后者，项目本身缺乏足够的未来收入和现金流来偿还债务，政府承担一定的未来支付义务，无疑应认定为政府债务。债务金额的计量需要考虑货币的时间价值和风险，并通过会计准则予以明确。
有专家表示，现行相关政策文件规定的“政府债务”类别不包括“PPP合同项下的政府支付义务”，因此“PPP合同项下的政府支付义务”不构成政府债务，是一种“神逻辑”。只能说明这些专家缺乏对“债务”的基本认识，PPP是一个新生事物，部委政策文件和会计准则的制定和修订需要一个过程，我相信相关的制度漏洞很快就会被堵住。
如果“PPP合同的政府支付义务”没有形成“政府债务”，可能会造成以下严重后果：一是政府债务宏观统计不真实，导致整体政府债务规模失控，形成潜在系统性债务风险；二是地方政府可能过于依赖政府付费的PPP模式，不顾成本和后果，盲目大规模启动项目建设；第三，社会资本能否获得政府支付的风险特别高。
罗桂连 E20特约评论员 中国水网金牌专栏作家
清华大学PPP研究中心特邀资深专家、国家发改委PPP专家库定向特邀专家、中国资产证券化研究院PPP专业委员会主任委员、中国水网特约评论员、E20研究院PPP专委会委员。清华大学，管理学博士，访问学者，注册会计师，伦敦政治经济学院。自2000年以来，他一直从事基础设施投融资和资产证券化领域的实践、研究和政策制定。
