PPP模式的第二个P是否包括国有控股企业，在国内一开始就存在争议，众说纷纭。基于中国的现实，一方面，国有企业数量众多，其中许多企业一直从事基础设施和公共事业领域的准公共产品的生产和提供；另一方面，国有企业的资本也非常充裕。在一些需要大量资金投入的大规模基础设施建设和运营领域，国有企业有其天然的优势。因此，在中国探索和推广PPP模式的今天，完全排斥国有企业是不现实的。但由于国有企业与政府的特殊关系，在引入PPP模式时要对其进行更严格的限制，不能基于对国有企业的信任而想当然，这很可能导致PPP模式的运营不佳甚至失败。应该说，广深港高速铁路香港段建设中的香港问题提醒了我们。
广深港高速铁路香港段是位于香港的中国广深港高速铁路的一部分。起于香港西九龙填海区西九龙总站，止于香港与深圳交界，全长26公里。2010年1月，香港特区政府与香港铁路有限公司(港铁)签订委托协议，这显然是一家国有控股企业参与基础设施建设和运营的典型案例，因为香港政府是港铁的董事和最大股东，拥有港铁约76%的权益。然而，一向以高效率、便利性和自我盈利能力而广受赞誉的地铁，在这个项目中却处于全面状态。
第一，2014年4月15日，港铁召开新闻发布会，宣布因天气恶劣，项目将延迟至少9个月，直至2016年竣工，费用由650亿港元增至715亿港元。一年后的2015年6月30日，港铁向香港特区政府提交报告，要求修改工程造价和工期，其中工程预算总额增至853亿港元，竣工时间将延迟至2018年第三季度。截至目前，这条全长仅26公里的铁路线造价比项目原预算高出31.23%，平均每公里造价高达32.81亿港元(约合人民币26.24亿元)，是与之相连的广深段的十几倍，而广深段每公里造价仅为2亿元，是日本新干线的4倍，是德国科隆法兰克福高铁的近12倍。从工期来看，京沪高铁每年将建成400多公里，而香港高铁这一段按预计完工日期计算，每年的建设进度只有3公里。虽然拖延和增加工程成本的客观因素很多，但最终还是惹怒了媒体和公众，演变成了公共事件。
这不禁引起我们的深思。一向以效率高、盈利能力强著称的港铁，在这一PPP项目中遭遇重大挫折。如何确保我国国有企业在PPP模式中发挥有效作用？
更合理的风险分担。由于国有企业与政府之间的特殊关系，政府与国有企业之间的风险分担必须有更合理的规定。否则很有可能承包商的国企不重视成本意识，导致成本急剧上升。高建设成本一旦形成，无论是哪一方在形式上承担，都只能是纳税人，也就是政府。因此，当国有企业是PPP模式之一时，应该有一个更合理、更刚性的风险分担协议。一般来说，项目建设和运营的风险由社会资本(这里指国有企业)承担，法律和政策调整的风险由政府承担，自然灾害等不可抗力的风险由双方承担，是一种合理的风险分担模式。其实在这个项目之前，香港所有的铁路项目都采用这种风险分担模式
正是在这种合理的风险分担模式下，自1998年以来，地铁公司和KCRC完成了10个大型铁路项目。虽然完成时间略有延迟，但没有一项超过预算。因此，地铁获得了高效、便捷和自我盈利能力强的美誉。然而，该项目采用了新的风险分担模式。在这种模式下，政府支付工程成本，承担建设风险。地铁受政府委托管理工程的各个方面，包括铁路的设计、建造、测试和调试。工程完成移交后，政府会根据另一份专营权协议，邀请地铁公司经营铁路服务，经营风险由双方分担。事实上，这种风险分担模式意味着，承担施工风险的几乎只有香港政府，而承担施工责任的地铁却置身事外。这是因为，根据双方签订的协议，虽然政府有权就地铁公司的违约或疏忽所造成的损失要求赔偿，但上限仅限于地铁公司根据协议收取的项目管理费及其他费用，而这个项目的管理费只有45.9亿港元，也就是说，无论地铁公司的违约或疏忽所造成的损失有多大，香港政府最多只能索赔45.9亿港元。目前，该项目已超过203亿港元。近160亿港元的缺口，谁来承担？这种风险共担的模式，可能是这个项目在建设阶段处于全面状态的最根本原因。
更多公共信息发布。由于采用PPP模式的项目均为公共工程，涉及资金量较大，各国在实施PPP模式时，对涉及民间资本的项目有明确的信息披露要求。如果说人们对民间资本参与PPP模式信息披露的需求是基于对政府作为其中一方投入的公共资源的知情权和监督权，那么人们对国有企业参与的PPP项目信息披露的需求会更强烈，因为在此类PPP项目中，双方都是投入公共资源，公众对政府或企业是否投入都有知情权和监督权。因此，对于这类项目的信息应该有一个更加开放的发布机制，这是公众监督项目的前提，也是确保所有公共资源真正实现物有所值的需要。
x;">但在香港高铁项目的建设阶段，港铁显然并没有严格遵循这一要求。整个工程的进展情况以及是否可能存在延期及工程费用的增加等相关重要信息，不要说媒体和公众并不清楚，甚至连政府相关方都被蒙在鼓里。比如运输及房屋局局长张炳良就回忆说，2013年11月20日，他和路政署开会后认为，基于当时的工程进度评估，高铁通车时间很有可能会在2015年之后并打算向立法会报告相关情况。但11月21日，港铁的行政总裁致电给他，强调所有工程仍有可能如期完成。港铁“拍胸脯”保证能完成，致使张炳良“疑中留情”，最终没有将延误的可能性告知立法会和公众。也正因如此，有媒体甚至质疑香港政府和港铁在此事上是否存在合谋隐瞒，知情不报。因为早在一年前，便有传闻指责港铁大规模延误和超支，但港铁和政府都坚称2015年可通车。此事件已令素来以公开透明著称的香港政府陷入诚信危机。
更严格的同体和异体双重监督。即便对私人资本参与的PPP项目，也不能仅依靠政府或者其他公权力机关对项目实施监督，因为PPP项目牵涉的资金量大，谁也无法确保本应作为监督方的公权力机关一定不会与私人资本发生利益勾连而损害公共利益。所以，各国在推进PPP项目时都赋予了媒体和公众监督权。而对国有企业参与的PPP项目，基于国有企业与政府之间的特殊关系，人们对公权力机关的监督就更不会放心了，因为这种监督只是权力对权力的同体监督，即自己人对自己人的监督，其中立性、客观性和公正性都会受到质疑，因此更需要媒体和公众这些权利对权力的异体监督。
而在香港高铁项目中，其同体监督不可说不全面，比如香港路政署一直承担着“核实监督者”的角色，通过委聘监察及核证顾问，监察港铁工程进展情况，并跟进港铁就个别主要工程合约的滞后提出的缓解措施和追回进度措施。另外，每6个月政府还需向立法会铁路事宜小组委员会提交一份工程进度报告，包括施工进展、施工前的预备工作和协调事宜，以及高铁项目所创造的就业机会。路政署与监察和核证顾问还会采取多方面措施监督工程进度，包括每月一次（每次三到五日）的工地视察；每月就各主要工程合约与港铁施工团队进行合约检讨会议。此外，路政署（由助理署长级人员带领）还要与港铁公司的总经理及团队每月举行项目统筹会议；路政署署长每月主持项目监管委员会会议等。但这个看似完美的监督体系最终却未能避免工程一再延误的结果，其根本原因恐怕就是这所有的监督都是同体监督，而缺乏媒体和公众的异体监督。正因为这是同体监督，所谓“疑中留情”也就在所难免。而当权力的同体监督“疑中留情”的时候，权利的异体监督又没有通畅的渠道，建设过程是否严格按协议推进就只能更多地依靠承建者的自觉，那么建设过程中的状况频出也就无法避免了。
